2065438+2005年6月，S市發改委作出《關於同意A公司與B公司合資建設AB基地項目的批復》，同意A公司與B公司共同組建項目公司建設AB基地項目。批準文件的有效期為2年。建設項目在批準文件有效期內未開工的，應當在有效期屆滿前向S市發改委申請延期。
2015年3月，C縣發改委下發《關於轉發<關於同意A公司與B公司共建“AB基地項目”的批復:通知》，將上述批復轉發給A公司，並要求A公司嚴格執行批復及相關法律法規要求，確保項目順利實施。
後來由於土地收儲和出讓的延遲，“AB基地項目”無法在批準文件的兩年有效期內開工建設。於是，2016至12，A公司根據批復要求，向C縣發改委提交了批復文件延期申請。但C縣發改委未將延期申請文件上報S市發改委，導致項目核準文件到期。
由於某些原因，甲公司和乙公司均未向縣市發改委提起行政訴訟或提出異議。而B公司股東之壹的W公司認為C縣發改委未上報申請屬於“行政不作為”，侵害了其合法權益，準備以“行政不作為”為由提起行政訴訟。
在引用的例子中，W公司擬起訴的C縣發改委不申報申請的行為具有壹定的特殊性。該行為屬於下級行政機關和上級行政機關的內部行為，不具有直接的外部效力。人們不難問:C縣發改委不上報申請是否具有可訴性？
不可訴行政行為的種類和範圍主要規定在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第十三條和最高人民法院《關於適用〈行政訴訟法〉若幹問題的規定》中
根據《行政訴訟法》第十三條規定，國防外交、抽象行政行為、內部人事管理行為、行政終局裁決行為等國家行為不屬於行政訴訟受案範圍。
根據《行政訴訟法司法解釋》第壹條規定，下列行為不屬於行政訴訟受案範圍:
1，刑事司法行為；
2.行政機關調解或仲裁；
3、行政指導行為；
4.拒絕重復處理當事人對行政行為的投訴；
5.不產生外部法律效力的行為；
6、過程行為(包括準備、論證、研究、報告、咨詢等。);
7.根據法院文件執行；
8、上級對下級的行為(如檢查、聽取匯報等。);
9.為回應信訪而作出的行為(如登記、受理、交辦、轉辦、復查、復核意見等。)
10.對公民、法人或者其他組織的權利和義務沒有實際影響的行為。
不難發現，W公司擬起訴的C縣發改委不上報申請的行為，屬於《行政訴訟法司法解釋》第壹條所列的“分級上報”的過程行為，不直接產生對外法律效力。所以筆者初步認為這種行為的可訴性有問題。
壹些研究者認為，行政行為應該是權威的、單方面的和有效的。職權，即行政主體運用行政職權的行為；單方性，即行政主體單方表示即可發生法律效力；效力，即該行為具有法律效力。[1]?內部行政行為對外不產生直接效力，因此在壹定意義上不具有效力和單方性。
在《關於安徽省潁上縣恒運煤矸石廠與安徽省潁上縣建材有限公司再審案件審查和審判監督的行政裁定書》(案號)(2017)最高法申295號)中，最高法院認為，該行政行為應當是單方的、個別的、發生法律效力的。“法律效果強調行為直接產生法律效果。所謂直接，是指法律效力必須直接發生在相對人身上，即行政行為壹旦作出，就會導致法律關系的發生、變更和消滅。所謂外在，是指行政行為對行政主體以外的人產生法律效力，行政機關之間或行政機關內部交換意見等行政內部行為因缺乏外在性而不可訴。”就本文所舉的例子來看，C縣發改委的內部舉報行為顯然不具有直接的對外法律效力。
然而，前沿行政法理論和司法實踐早已對內部行政行為的外化及其可訴性進行了研究。在指導案例69號:王明德訴樂山市人力資源和社會保障局案中，最高人民法院認為，當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益，對其權利義務產生明顯實際影響，不能通過對相關實體性行政行為提起訴訟獲得救濟。對程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。
根據指導性案例及相關觀點，程序行為必須同時滿足兩個條件才能具有可訴性:1、程序行為對當事人的權利義務產生實質性影響；2、當事人不能通過對有關實體行政行為提起訴訟而獲得救濟。
具體到本文引用的例子，為了討論方便，我們假設行政相對人A要起訴。筆者認為A公司可以通過向S市發改委提起不作為(即其延期申請沒有反饋)來獲得救濟。本案中的行政法律關系實際上發生在行政機關市發改委與行政相對人A公司之間，C縣發改委僅起到接收材料和內部報告的作用。對於A公司來說，其擔心的應該是提交的延期申請沒有得到市發改委的答復，而不是C縣發改委是否履行了內部申報程序。因此，本文引用的程序行為不符合最高法院69號指導性案例規定的訴訟條件。
在本文所舉的例子中，作為行政相對人的A公司和A公司的合夥人B公司不準備采取維權措施，而B公司的股東之壹W公司卻打算起訴。那麽，W公司是合格的原告嗎？
根據《行政訴訟法》第二十五條的規定，與行政行為有利害關系的主體可以提起行政訴訟。《行政訴訟法司法解釋》第十二條對“與行政行為有利害關系”作了列舉性解釋，但這些解釋不能用來直接回答上述問題。
在《常州市金壇區人民政府城鄉建設行政管理:房屋登記管理(房屋登記)再審審查和審判監督行政裁定書》(案號)(2017)最高法申字第4983號)、《管茂春、 浙江省城鄉建設行政管理:其他(城鄉建設)最高法申字第4361號)再審審查和審判監督行政裁定、劉和上海市人民政府再審審查和審判監督行政裁定(案號)(2017)最高法申字第4295號)，最高人民法院認為:
1.在行政訴訟中，利益是指公法上的利益，但不包括私法意義上的利益。
2、公法利益的判斷，壹般依據行政實體法和適用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護公民、法人或其他組織的權利或法益。
3.只有當事人主張的權益明確受到行政實體法的保護，該權益才能成為行政法上的保護，當事人與行政行為形成行政法上的利益關系，獲得可以請求司法保護的原告主體資格。也就是說，原告資格只有在起訴人主張保護的權益屬於行政機關行為所依據的行政實體法律規範的保護範圍時，才能得到承認。
4、人民法院評價行政行為的合法性，主要依據行政行為作出時的事實和法律地位，壹般不受事後發生變化的事實的影響，所以公民、法人或者其他組織主張的權益應當是行政機關作出行政行為時已經存在並需要考慮的權益。
具體到本文引用的例子，筆者認為:
1.A公司作為行政相對人，有可能成為相關行政訴訟的合格原告。
2.B公司作為A公司的合作方，是項目核準批復中規定的“AB基地項目”的建設方之壹，其項目建設經營權可視為屬於與核準的行政行為相關的利益，有可能成為相關行政訴訟的合格原告。
3.W公司作為B公司的股東，享有民商法私法上的相關股東權益，通過股權對“AB基地項目”的建設和運營有私人利益。但如果討論通過股權建立的利益關系能否認定為公法意義上的利益關系，筆者暫時持否定態度。
行政行為的可訴性和原告主體適格性壹直是行政訴訟中常見爭議的焦點，需要律師在辦案和司法實踐中重點關註。本文引用的案例雖然有壹定的特殊性，但其反映的問題非常典型，希望能有壹個初步的研究和總結，起到拋磚引玉的作用。
參考資料:
[1]周綠格。論內部行政行為的外部化及其適宜性[J].湖北函授大學學報。(2018) Vol.31第10期:86頁。