2015年1月，S市發改委作出《關於A公司和B公司合資建設“AB基地項目”核準的批復》，同意A公司、B公司合資設立項目公司建設“AB基地項目”。核準文件的有效期為2年，若在核準文件有效期內未開工建設項目的，應在有效期屆滿前向S市發改委申請延期。
2015年3月，C縣發改委向A公司發出《關於轉發<關於A公司和B公司合資建設“AB基地項目”核準的批復>的通知》,將前述批復轉發給A公司，並要求A公司嚴格落實批復以及相關法律法規的要求，確保項目順利實施。
之後，由於土地收儲及出讓等工作的遲延，導致“AB基地項目”無法在核準文件的2年有效期內開工建設。於是，2016年12月，A公司根據批復的要求，向C縣發改委提交了核準文件的延期申請。但C縣發改委並未將該延期申請文件轉報到S市發改委，導致項目核準文件過期失效。
出於某些原因，對於上述情況，A公司、B公司皆未提起行政訴訟或向縣、市發改委提出任何異議。但B公司的股東之壹W公司卻認為C縣發改委不轉報申請的行為屬於“行政不作為”，侵害了其合法權益，準備就該“行政不作為”提起行政訴訟。
引例中，W公司擬起訴的C縣發改委不轉報申請的行為，具有壹定的特殊性。該行為屬於下級行政機關與上級行政機關的內部行為，並無直接的對外效力。這就不難讓人產生疑問：C縣發改委不轉報申請的行為是否具有可訴性？
關於不可訴行政行為的類型、範圍，主要規定於《中華人民***和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第十三條，以及《最高人民法院關於適用<中華人民***和國行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱“《行政訴訟法司法解釋》”）第壹條。
根據《行政訴訟法》第十三條，國防外交等國家行為、抽象行政行為、內部人事管理行為、行政終局裁決行為不屬於行政訴訟受案範圍。
根據《行政訴訟法司法解釋》第壹條，以下行為不屬於行政訴訟受案範圍：
1、刑事司法行為；
2、行政機關的調解或仲裁行為；
3、行政指導行為；
4、駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；
5、不產生外部法律效力的行為；
6 、過程性行為（包括準備、論證、研究、層報、咨詢等）；
7、根據法院文件作出的執行行為；
8、上級對下級作出的行為（如檢查、聽取報告等）；
9、針對信訪事項作出的行為（如登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等）
10、對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
不難發現，W公司擬起訴的C縣發改委不轉報申請的行為，屬於《行政訴訟法司法解釋》第壹條列舉的 “層報”類過程性行為 ，並且其不直接產生外部法律效力。故而，筆者初步認為該行為的可訴性存在問題。
部分研究者認為，行政行為需具有職權性、單方性、效果性。職權性，即是行政主體運用行政職權的行為；單方性，即以行政主體單方的意思表示即可發生法律效力; 效果性，即該行為發生了法律效果。[1]? 內部行政行為對外不直接發生效力，因而並不具有效果性，壹定意義上也不具備單方性。
在《潁上縣恒運矸石廠、安徽省潁上縣凱事建材有限責任公司再審審查與審判監督行政裁定書》（案號“（2017）最高法行申295號”）中，最高法院認為，行政行為需具有單方性、個別性、法效性。“ 法效性強調的則是，行為直接對外發生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對相對人發生，亦即行政行為壹旦作成，即導致法律關系的發生、變更、消滅。所謂對外，是指行政行為對於行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部的意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性 。” 就本文引例而言，C縣發改委的內部層報行為，顯然不具有直接對外的法效性。
不過，前沿行政法理論和司法實踐早已對內部行政行為的外化及其可訴性進行研究。最高人民法院在其發布的《指導案例69號：王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案》中認為，當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益， 對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟 ，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。
按照該指導案例及相關觀點，過程性行為要獲得可訴性， 必須同時具備兩個條件：1、過程性行為對當事人的權利義務產生了實質性影響；2、當事人無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟。
具體到本文引例，為便於討論，我們假設準備起訴的系行政相對人A公司，筆者認為A公司似可通過提起針對S市發改委的不作為（即對其延期申請無任何反饋）獲得救濟。本案行政法律關系實際發生於行政機關S市發改委與行政相對人A公司之間，C縣發改委僅起接受材料和內部層報職能。對於A公司而言，其關註的事實應該是提交的延期申請未獲市發改委答復，而不是C縣發改委是否履行了內部層報手續。因而， 本文引例的過程性行為並不滿足最高院在指導案例69號中明確的可訴性條件 。
本文引例中，作為行政相對人的A公司以及A公司的合作方B公司皆不準備采取維權措施，B公司的股東之壹W公司卻有意起訴。那麽，W公司是否屬於適格的原告？
按照《行政訴訟法》第二十五條的規定，與行政行為有利害關系的主體可以提起行政訴訟。《行政訴訟法司法解釋》第十二條對“與行政行為有利害關系”進行了列舉式解釋，但該等解釋不能用來直接回答上述問題。
在《王龍英、常州市金壇區人民政府城鄉建設行政管理:房屋登記管理(房屋登記)再審審查與審判監督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4983號”）、《關卯春、浙江省住房和城鄉建設廳城鄉建設行政管理:其他(城建)再審審查與審判監督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4361號”）以及《劉英超、上海市人民政府再審審查與審判監督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4295號”）中，最高人民法院皆認為：
1、 在行政訴訟中，利害關系是指公法上的利害關系，並不包括私法意義上的利害關系。
2、公法上利害關系的判斷，壹般以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護公民、法人或者其他組織所訴請保護的權利或法律上的利益，為重要標準。
3、只有行政實體法對當事人所主張的權益明確加以保護的情形下，該權益才能成為行政法上受保護的權益，當事人與行政行為之間形成行政法上的利害關系，並取得可請求司法保護的原告主體資格。換言之， 只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法律規範的保護範圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認。
4、人民法院對行政行為合法性進行評價，主要依據行政行為作出時的事實和法律狀態，壹般不受事後變化了的事實等影響，因而公民、法人或者其他組織主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益。
具體到本文引例，筆者認為：
1、A公司作為行政相對人，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性。
2、B公司作為A公司的合作方，且系項目核準批復中明確的“AB基地項目”的建設方之壹，故而其項目建設和經營權可被認定為屬於與核準行政行為相關的利益，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性。
3、W公司是B公司的股東，在民商法的私法層面，享有相關股東權益，並通過股權對於“AB基地項目”的建設和經營具有私法上的利害關系。但是，若討論其通過股權所建立的利害關系是否能夠被認定為公法意義上的利害關系，筆者暫持否定態度。
行政行為的可訴性問題以及原告的主體適格性問題壹直是行政訴訟的常見爭議焦點，律師辦案及司法實踐中需要重點關註。本文引例案情雖然具有壹定的特殊性，但其反映的問題卻十分典型，故進行初步的研究和總結，望能產生拋磚引玉之效。
參考文獻：
[1] 周律格. 試論內部行政行為的外化和其可訴性[J]. 湖北函授大學學報. (2018)第31卷第10期：86頁