10 10月31日，國務院常務會議原則通過《食品安全法(草案)》。按照計劃，該法將於5438年6月+2月提交全國人大常委會第31次會議審議，預計明年頒布。
食品安全問題近年來熱度不減，每年人代會上數量最多的提案都與此有關。但今年，食品和玩具等中國產品成了國際熱炒的對象。很多人認為中國已經進入了食品問題的高發期。
早在2004年，中國社會科學院食品藥品產業發展與監管研究中心執行主任張永健就牽頭組織了“中國食品安全監管體制與法律演進研究”課題。對於食品安全監管體制，盡管存在部門權力和利益調整的障礙，張永健仍然呼籲從分段管理的體制向品種管理的體制過渡。
最大的進步是食品風險監測和評估系統。
265438+20世紀:中國的食品安全問題近年來，尤其是今年，甚至是國際上，成為社會各界關註的焦點。目前情況如何？妳認為問題出在哪裏？
張永健:中國有兩個主要的食品安全問題。壹個是食源性疾病引發的食品安全問題。比如1988，30多萬人的上海爆發甲肝疫情，以及近幾年的北京蝸牛事件、遼寧海城豆漿事件，都是因為食品汙染引發的食源性疾病。現在是中國食品安全的頭號問題。
二是故意制造的假冒偽劣產品導致的食品安全問題。這是壹個階段性問題。近年來，壹些大案要案頻發，如阜陽奶粉事件。
“265438+20世紀”:制定食品安全法的呼聲由來已久。妳怎麽看待現在的法律問題？對新法律草案有什麽反應？
張永健:從框架上看，中國已經基本建立了以《食品衛生法》為基礎的食品安全法律法規體系。但是也有很多問題。
首先，範圍太窄，沒有覆蓋從農田到餐桌的全過程。《食品衛生法》沒有對食品及相關食品添加劑、飼料和飼料添加劑的生產、經營或者使用，包括種植、養殖、儲存等環節進行規範，存在法律監管盲區。
二是由其確定的執法主體的責任已經與現實脫節。65438到0998機構改革後，食品監管主要由國家美國食品藥品監督管理局和公安、農業、商務、衛生、工商、質檢、海關等部委按職能監管。
此外，法律責任規定不嚴謹，銜接不順暢。最典型的例子就是《食品衛生法》，規定生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴重危害結果的，依法追究刑事責任。但刑法規定“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”，只要“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的”，就構成犯罪。
此外，整個食品安全法律體系不完備，沒有及時應對新情況、新問題，特別是食品安全應急處理、風險評估、信用、信息發布等法規缺失。
這份草案規定和完善了許多制度，如食品安全風險的監測和評估，重要食品安全信息的發布，食品生產、加工、包裝、運輸、儲存和銷售的質量安全，以及食品生產經營許可、檢驗、標簽、標準和不安全食品召回制度等。此外，應加大處罰力度，明確地方政府對本行政區域內的食品安全監管負總責。
我認為最大的進步是建立和完善食品安全風險監測和評估體系，把食品安全管理建立在科學的基礎上，而不是行政的基礎上。
食品分段管理存在很多問題。
21世紀:監管體系方面的問題呢？目前“多龍治水”的格局被詬病很多。
張永健:2003年，在原藥品管理局的基礎上成立了美國食品藥品監督管理局。這是部(局)中唯壹壹個名字中帶有“糧”字的部門，希望在多項政策的情況下加強協調。其在食品安全方面的職責是綜合監管、組織協調、調查重大食品安全事故。現在看來，它做得好的工作是最後壹項，既不能全面監管，也不能組織協調。
有什麽問題？我認為對它的第壹次授權是不清楚和不充分的。綜合監督、組織協調是壹個大框架。具體到什麽程度，具體內涵不清楚。最終可能解決不了問題。
第二是它缺乏權威性。不是說權力要集中，而是要權威。靠什麽權威，在政府系統內部，靠行政級別。
2004年《國務院關於進壹步加強食品安全的決定》對涉及食品安全監管的部門進行了職責劃分，基本上是分段管理。同時提出了“分段管理為主，品種管理為輔”的方法。所謂分段管理，就是每個部門負責不同環節的監管。品種管理是指不同的食品按照其品種由相關部門進行監管，壹個品種從頭管理到尾。
265438+20世紀:據說食品安全法草案的管理體制沒有突破性的變化。妳認為最理想的模式是什麽？
張永健:當時我們在項目報告中建議，要在食品安全部際聯席協調會的基礎上有所突破，比如成立國務院食品安全委員會，統壹協調管理涉及國家食品安全的相關部門。
今年，國務院成立了壹個高標準的食品安全領導小組，其常設辦公室設在國家質量監督總局，由國務院副總理任組長。很多地方也成立了食安辦，分管領導壹般是副省長、副市長、副縣長。他們的權威性高，溝通效率也比以前的聯席會議制度好。
我們還建議進壹步探索多種管理模式，將品種的管理與“分段”管理相結合，將集中管理的鏈條和跨度較小的品種交由壹兩個部門管理。對於需要“分段”的管理，要明確銜接的邊界和方式，尤其是信息的溝通和共享，盡可能避免職能重疊。
目前“分段管理為主，品種管理為輔”的格局還沒有突破。
縱觀國際經驗，很多還是以綜藝經營為主，容易界定責任。如果是分段管理，很多地方很難劃清界限。我們見過這樣的案例。豆芽有問題。幾個部門立即趕到現場。第壹件事是問妳這是農產品還是加工品。誰是負責人？
有沒有可能從分段經營逐步過渡到品種經營？我們還沒有看到如此重大改革的任何跡象，因為它將過多地改變現有的權力和利益格局，而且非常困難。
民事索賠比行政處罰更具威懾力。
“265438+20世紀”:在法律責任方面，草案明確了政府的責任，加大了對違法行為的處罰力度。民事責任方面，很多人希望增加懲罰性賠償，方便消費者維權。妳怎麽想呢?
張永健:2004年國務院23號文件明確提出了地方政府對食品安全負總責的要求，但也要考慮保障機制的落實，因為這也涉及到中央政府部門和地方政府目標的分化。中央政府部門應該更加關註安全和宏觀調控，而地方政府應該承擔更多的任務，如經濟增長和就業。
以前對企業的處罰是以違法所得為依據，現在草案是以涉案價值為依據，處罰力度也加大了。這只是壹個方面。關鍵還是要看能不能嚴格執法，依法行政。法律的尊嚴不是制定的，而是執行的。
民事訴訟的問題是關鍵。很多官員說違法打假人應該“破產”，但處罰不是目的，行政處罰是有限的。此外，政府部門不是非法產品的直接受害者。過於強調行政處罰，會導致壹些地方“以罰代法”。對犯罪者最有效的威懾是讓受害者提出民事索賠。
現在的問題是維權成本太高。實踐中只判給實際損失，受害者花費的時間精力成本不足以補償其損失。而且缺乏懲罰性賠償，對違法者的威懾作用不夠。