調解，是指發生糾紛的雙方當事人，在第三者的主持下，通過第三者依照法律和政策的規定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人，互相協商，互諒互讓，依法自願達成協議，由此而解決糾紛的壹種活動。按照我國法律規定，行政調解，是國家行政機關依照法律規定，在其行使行政管理的職權範圍內，對特定的民事糾紛及輕微刑事案件進行的調解。調解的範圍包括民事糾紛、經濟糾紛和輕微的刑事糾紛。在我國人口眾多的國家裏，隨著社會生活的不斷變化，經濟交往的不斷發展，民事、經濟等糾紛的大量發生是符合客觀規律的。如何解決這些矛盾糾紛，推動社會向前發展，是我們應當思考的範疇。按照我國現有法律規定，我國調解制度包括法院調解、人民調解和行政調解三大調解制度體系。此外還有仲裁調解、律師調解等。這些調解互有聯系、互有區別，構成了我國壹套完整的調解體系。對於法院調解、人民調解的法律效力已十分明確，本文不作研究。筆者只想就行政調解的法律效力作以粗淺認識，以求拋磚引玉，***同為我國行政調解工作添磚加瓦。二、行政調解的性質和作用行政調解與法院調解相比，同人民調解壹樣，屬於訴訟外調解，所達成的協議均不具有法律上的強制執行的效力，但對當事人均應具有約束力。因為，行政調解和人民調解壹樣，均是在自願的基礎上所進行的調解活動，按照現有法律規定，當事人對所達成的協議，都應當自覺履行。因此，可以說行政調解所達成的協議，仍應與人民調解所達成的協議壹樣，對當事人具有約束力。在我國從新民主主義革命時期開始，各個革命根據地的基層人民政府都負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責。建國後，行政調解逐步發展為多種形式，除基層政府調解壹般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律還規定某些國家行政機關負責調解特定的民事糾紛和經濟糾紛。我國行政機關的職能主要體現行政管理與行政執法兩大職能上，行政調解就是國家行政機關對經濟活動和社會生活執行管理和監督的壹種方式。它不僅可以調解公民之間的糾紛，還可以調解公民與法人之間和法人與法人之間的權利義務關系的爭議。這是它不同於人民調解的壹個重要特點。多年以來，我國行政機關調解處理了大量的經濟糾紛和民事糾紛，而通過調解的許多糾紛，大量的是雙方當事人自覺履行，很少再通過訴訟途徑解決。可以說，行政調解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調整經濟關系和社會關系，維護社會穩定，推動社會主義經濟建設起了重要作用。三、行政調解的種類就目前而言，我國行政機關依法可以調解的種類很多。可以說，行政機關在行使行政管理職能過程中，所遇到的糾紛，基本上都可以進行調解。但主要常指的行政調解有這樣幾類：（壹）基層人民政府的調解。調解民事糾紛和輕微刑事案件壹直是我國基層人民政府的壹項職責，這項工作主要是由鄉鎮人民政府和街道辦事處的司法助理員負責進行。司法助理員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員。他們除了指導人民調解委員會的工作和法制宣傳外，還要親自調解大量的糾紛。（二）國家合同管理機關的調解。我國《合同法》規定，當事人對合同發生爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家規定的合同管理機關，是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局。法人之間和個體工商戶，公民和法人之間的經濟糾紛，都可以向工商行政管理機關申請調解。（三）公安機關的調解。我國治安處罰條例規定，對於因民間糾紛引起的打架鬥毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。我國道路交通事故處理辦法第三十條規定，公安機關處理交通事故，應當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況後，組織當事人和有關人員對損害賠償進行調解。這是法律法規授予公安機關調解的權利，有利於妥善解決糾紛，增進當事人之間的團結。（四）婚姻登記機關的調解。我國婚姻法規定，男、女壹方提出離婚，可由有關部門進行調解或直接向人民法院提出離婚訴訟。同時，該法規定，男、女雙方自願離婚的，應同時到婚姻登記機關申請。所以，婚姻登記機關也可以對婚姻雙方當事人進行調解，這樣有利於婚姻家庭的正常發展。四、行政調解的原則和方法行政調解也應同法院調解和人民調解壹樣，均應在查明事實、分清是非、明確責任的基礎上，說服當事人互諒互讓，依照法律、法規及有關政策的規定，讓雙方當事人自願達成協議解決爭端。因此，合法和自願是調解必須遵守的原則。另外，行政調解和人民調解壹樣，還必須堅持保護當事人訴訟權利的原則。這實質與自願原則是緊密相聯的。如果當事人不願經過調解，或者經過調解達不成協議，或者達成協議後又反悔的，壹方或雙方當事人都有權向人民法院起訴。這是法律賦予每個公民的訴訟權利。對於調解的方法，有多種多樣的靈活方式，這要跟具體的調解人員的知識和經驗有關。但總的說來，在調解過程中應做到深入調查研究，虛心傾聽當事人的意見，弄清案情，以和藹耐心的態度，耐心細致的講理講法，動之以情、曉之以理，以理服人，堅持說服教育、方便群眾的工作方法。多年來，行政調解的經驗方法舉不勝舉，毋須多論。
淺析我國的民事調解制度
民事調解是我國民事訴訟法的壹項重要的基本原則。做好民事調解工作，對於及時化解矛盾，促進社會交易的正常流轉，具有十分重要的現實意義。我國的民事調解制度從《民事訴訟法》的規定看，分為訴訟調解和訴訟外的調解。《民事訴訟法》第九條規定“人民法院審理民事案件，應當根據自願和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決”。同時《民事訴訟法》第十六條對訴訟外調解工作也進行了規定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會依照法律規定，根據自願原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行；不願調解、調解不成或者反悔的可以向人民法院起訴。人民調解委員會調解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當予以糾正”。壹、自願、合法的訴訟調解制度訴訟調解制度是指人民法院審理民事案件的過程中，可以在查明事實，分清是非的基礎上，根據自願和合法的原則，主持並促使當事人雙方達成協議協商解決的制度。自願、合法的調解制度是在試行民事訴訟法的著重調解的基礎上經改進而演化過來的。人民法院審理民事案件用調解的方法解決民事糾紛，是我國人民司法工作的優良傳統，是我國民事審判工作的成功經驗。1、自願、合法的訴訟調解制度的涵義。根據我國《民事訴訟法》的規定及解釋，自願、合法的訴訟調解是我國民事訴訟的壹項基本原則，該原則主要包括以下幾方面的含義：第壹，人民法院審理民事案件的工作中，對於能夠調解的案件，應當用調解的方式結案。但不適宜用調解的案件，則不應采用調解方式結案，例如使用特別程序的案件，確認合法有效或無效的案件。第二，調解必須遵循自願和合法的原則。“自願”即當事人必須出於自願而進行調解活動，以及當事人之間達成的調解協議內容必須是出於其自願，人民法院不得強迫當事人采取調解方式或達成調解協議。“合法”即當事人雙方達成的協議內容必須合法，以及人民法院進行調解的過程必須嚴格遵循法律規定的程序和原則。第三，調解貫徹訴訟的全過程，即在訴訟的任何階段，不論是第壹審階段，還是第二審階段，不論是審理前的準備階段，還是開庭審理階段，人民法院都可以酌情進行調解。第四，調解與判決壹樣，都是人民法院解決民事案件的壹種方式。案件能調解的則調解，不能調解的或調解無效的案件，應當及時判決，不應當久調不決，要正確處理調解與判決的關系。2、訴訟調解制度在審判實踐中存在的問題。人民法院主持的訴訟調解制度在我國的民事訴訟制度中壹直處於重要地位。壹方面，審判實務中大量的民商事糾紛通過調解結案。另壹方面，訴訟調解在相當長的時間內曾受到立法者和學術界的高度重視。但是，隨著我國改革開放和社會主義市場經濟建設的不斷發展，現行的訴訟調解制度在理論上存在以下缺陷：（1）訴訟調解軟化了程序的嚴格性，會造成審判人員行為失範和審判活動無序。（2）訴訟調解軟化了實體法的約束，導致調解結果的隱性違法和案件處理結果的不統壹。（3）訴訟調解本身隱含著強制，與現代權利觀念存在壹定沖突。“權利至上”、“合法權利不容侵犯”的觀念極受現代人們推崇。保護當事人的合法權益是民事訴訟法確定的基本原則，也是民事審判的主要任務。但從審判實踐中看，調解的成功往往是以權利人被迫放棄部分權利甚至大部分權利為代價的。（4）當事人有權反悔調解協議與民法通則以及合同法有沖突。在司法實踐中訴訟調解制度也存在以下問題：（1）片面理解審判方式改革就是庭審模式的改革，註重坐堂審判，忽視深入基層調查研究。註重把矛盾化解在法庭上，忽略了把矛盾化解在最基層。法官除了應做好與案件直接相關的調查取證、核實證據外，鄉土社情、民風習俗也應了解，更要掌握當事人的思想情緒，采取果斷措施甚至動員壹切力量去化解矛盾。防止矛盾激化和維護當事人在訴訟中的穩定，是基層法院審理民間糾紛案件的首要任務，也是最令基層法院法官們擔心和頭痛的事。壹旦在訴訟階段中出現命案或引發沖突，就難向社會民眾交代。坐堂審判如何提高法官駕馭庭審的能力，當然是審判方式改革的重點，但善於調處民間矛盾糾紛也是基層法官的必備基本功，而後者恰恰是法官綜合素質的表現。基層法院、人民法庭面對的當事人，大多缺乏法律常識，許多人沒有聘請代理律師，如不做細心的疏導調解工作，盡管判得很公正，受不利判決影響的當事人也總怪法官亂判，心理上難以承受而與法官對立和纏訟。（2）片面強調直接開庭，該做當事人工作的不去做。有的法院把直接開庭率作為考核法官審判方式改革的壹個指標，並規定調解只能在開庭審理中進行；有的法院規定法官開庭前不準與當事人及其代理人見面；也有的法院規定由立案庭將所有案件壹律排期開庭，並規定在開庭前三天才能將案卷移送審判法官。這些新舉措的目的是防止審判法官偏聽壹方、先入為主及不廉潔、辦人情案等，本無可厚非，但這些禁令的負面影響是阻止了法官的調查研究，削弱了調解功能的發揮。（3）片面追求當庭宣判率和當庭結案率，庭審調解流於形式。審判方式改革所追求的是公正與效率，就辦案效率而言，只要不超過法定審限就應當認為是高效的。有些地方把當庭宣判率、當庭結案率作為考核審判方式改革的指標，層層下達到對辦案法官的獎懲上，引起了攀比和作假；有的法院內部規定了比法律規定更嚴的審限，這些做法無形中又把訴訟調解鎖定在開庭審理中。3、對我國訴訟調解制度的改革。筆者認為，改革我國的法院調解制度勢在必行。總的想法是：在現行的民事訴訟程序規定下，結合法院民事審判方式改革、法院內部機構的重新調整和職能的重新劃分，特別是大立案制度科學建立和有效運轉之後，將法院調解獨立出審判庭之外，在立案庭設專門調解機構，由其專行調解。其運轉程序是：法院立案以後，可以征求當事人意見是否同意調解，當事人同意調解的，案件交由調解機構在規定的期間內調解。在規定期間內調解不成的，案件轉審判庭審理判決，審判庭不再主持調解。如雙方當事人自行和解，除原告撤訴的外，當事人可以申請“合意判決”。此方案壹方面隔離了審判人員與調解人員身份上與對案件處理意見上的溝通與聯系；另壹方面，減輕了審判庭的案件壓力，避免案件久調不決，也使審判庭名符其實。當事人壹旦達成調解協議，即對雙方有法律約束力，不容反悔。調解書送達適用判決書送達的有關規定。如有無效或可撤銷的情形，任何壹方當事人均可在規定的期間內提出確認無效或撤銷之訴。二、訴訟外調解（人民調解）訴訟外調解（人民調解）指人民調解委員會依照國家的法律、政策，以及社會公德，通過耐心細致的說服教育工作，促使糾紛當事人互諒互讓，達成協議，解決糾紛的工作原則。訴訟外調解雖然在我國的《民事訴訟法》中進行了規定，但它不是民事訴訟的組成部分，但與民事訴訟有密切關系，人民調解是民事訴訟的壹道防線，有些民事糾紛經人民調解委員會調解解決了，就不再通過訴訟解決。訴訟外調解是我國司法工作的獨創，依靠人民調解組織解決民間糾紛也是我國的獨創，它被西方壹些學者稱為“東方經驗”、“東方壹枝花”。據司法部基層司的統計，過去全國人民調解與法院民事審判案件的比例為14：1，即調解解決14件，訴訟1件，現在這比例已下降到大致為1：l左右，即調解解決1件，訴訟1件多，這種狀況表明：壹是訴訟外調解發揮了訴訟調解不可替代的作用，二是訴訟外調解在現階段發展的潛力巨大。在新的歷史條件下，如何加強對人民調解工作的指導，如何對調解員的選任、培訓及調解工作進行規範，如何更好地發揮好訴訟外調解在化解社會矛盾糾紛中的第壹道防線的作用，都是人民法院和司法行政機關在新形勢下應該認真研究的課題。1、訴訟外調解與人民法院的訴訟調解有以下兩點重要不同：第壹，人民調解不是訴訟的必須程序。民事糾紛發生以後，當事人選擇人民調解方式調解解決的，必須出於自願，必須尊重當事人的訴訟權利。第二，我國民事訴訟法規定了政府和人民法院對人民調解工作負有指導的義務，人民法院和司法行政機關應加強對人民調解工作的指導。根據民事訴訟法第16條的規定，訴訟外調解組織-人民調解委員會的調解工作受人民法院的指導；人民調解委員會調解民間糾紛，如果有違背法律的現象，人民法院有權予以糾正。人民法院和司法行政機關應加強對人民調解工作的指導。2、發展訴訟外調解制度的動因分析。人民法院的訴訟調解從歷史的統計來看，雖然發揮了積極的作用，但是由於其固有的缺陷，導致這項制度在理論上有反對者，實踐中有濫用者，存在壹定的爭議。而訴訟外調解的理論依據是當事人意思自治原則和處分原則，因此積極開展這方面工作不存在理論問題，實踐中也消化了大量的社會矛盾，發展空間廣闊。具體說，發展訴訟外調解存在以下動因。（l）提高效率的市場動因。調解雖有費用，但比起訴訟來，花費少得多。訴訟往往幾經反復，數年不決，不利於商事活動的進行，“時間就是金錢”，這個千古不變的規則和調解的低成本，是推動了調解工作發展的市場動因。（2）相對靈活的操作方式。因為訴訟外調解協議是雙方當事人在平等自願的基礎上達成的，它不僅考慮要符合法律規定，而且還要考慮其他法律以外的因素（如人情），特別是要考慮未來發展的因素，是壹種互諒互讓向前看的和解方式，並且當事人可以預知其結果。而訴訟則只考慮事實和適用法律，靈活性小，雙方當事人難以預知其結果。（3）和為貴的社會動因。訴訟外調解可以使雙方當事人保持和睦關系，特別是對於鄰裏之間、合作夥伴之間，更是如此。而訴訟則往往撕破面子，把關系搞僵，不利於社會成員之間的和睦相處。和為貴是中國傳統思想下的處世原則，在實踐中很多人選擇了調解，社會和法律也給予了很大支持。（4）減輕法院負擔的要求。市場經濟越發達，交往方式越復雜，則矛盾糾紛越多。特別是經濟快速發展及生產方式的社會化，已使矛盾糾紛增加，法院不堪重負。解決法院負擔的最好辦法，就是發展訴訟外調解，分流案件，把大量的糾紛解決在訴訟外，法庭內的負擔自然就減輕了。3、對訴訟外調解制度的改革和加強。由於訴訟外調解制度在社會生活中所起的作用巨大，加上改革訴訟外調解制度的空間巨大，改革的成本和收益的比較上收益也遠遠大於成本，因此發展訴訟外調解制度在我國具有十分重要的現實意義。對於我國訴訟外調解制度的改革和加強有以下幾個重點：（1）應高度重視人民調解工作。人民調解工作在我國有悠久的傳統，是司法行政工作的重要組成部分。新中國成工以來，在各級黨委政府和司法機關的指導下，人民調解工作對於鞏固國家政權，化解人民內部矛盾，維護社會穩定起到了很大的作用。我國《憲法》第111條規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解…等委員會，調解民間糾紛…”。這就從國家根本大法上確定了人民調解的法律地位。我國《民事訴訟法》第16條也有規定。長期以來，在人民調解的工作實踐中，雖然有些地方還需要進壹步完善，但人民調解制度在我國的法律體系建設中已有壹定地位。在我國社會主義制度及建立社會主義市場經濟體制的現實條件下，大量的人民內部矛盾已成為新時期社會主要矛盾。從人民法院受理的案件類型可以看出，利益矛盾已占絕大部分，基層群眾之間的矛盾已占主導地位，這些大量的社會矛盾糾紛的存在，直接影響著社會主義市場經濟的正常運行、社會的健康發展和政權的穩定，必須及時解決。我國目前約有各級調解組織近100萬個，人民調解員1000多萬人，這是壹支十分龐大而又可以充分發揮積極作用的隊伍，他們在化解廣大城鄉基層各種社會矛盾，維護社會穩定方面有著不可替代的作用。壹般來說，社會矛盾糾紛應該盡可能地依靠社會的矛盾糾紛解決機制來解決，只有當社會解決不了的時候，才動用國家強制力（如公安、法院）來解決，這樣有利於國家的長治久安。人民調解是我國社會矛盾糾紛機制中的有生力量，應該成為解決人民內部矛盾的第壹道防線，人民法院則是最後壹道防線。否則，不僅效果不好，而且也使法院不堪重負。（2）賦予訴訟外調解協議的法律效力。要使人民調解發揮好第壹道防線的作用，就必須首先解決好人民調解協議的法律效力問題。筆者認為調解協議具有合同的法律效力。我國法律對此尚無明確規定，但也無明確的否定性規定。依據我國現行《合同法》總則和《民法通則》關於合同的定義：“合同是當事人之間設立、變更和終止民事關系的協議”，調解協議如果不違背有關法律法規，確系平等主體之間在人民調解員的主持下自願達成的協議，人民法院似應按合同對待，這樣有利於人民調解委員會解決基層大量的矛盾糾紛，也有利於我國誠信制度的建立。如果調解協議沒有任何法律效力，將嚴重制約人民調解工作的開展，人民調解制度將逐步萎縮，人民調解的作用就得不到有效發揮。在市場經濟條件下，如果大量的矛盾糾紛僅靠訴訟來解決，不利於社會主義市場經濟的建立，也不利於社會的長治久安。雖然《合同法》在分則中列舉了買賣、借款、租賃、贈與等幾種合同，但這不等於合同種類的全部。例如，保險合同就是用《保險法》來界定的，還有對諸如企業與形象大使的姓名、肖像使用合同，烤鴨店與農民簽訂的小鴨供貨與成鴨回收合同，法律都無規定，當屬無名合同。這些無名合同發生糾紛後，人民法院和仲裁機構都會按照法律的壹般原則，根據當事人在合同中的約定，參照有關合同的法律法規進行裁定，但不會不將其視為合同。因此，人民調解達成的協議，多數都具無名合同特征，應具有合同效力。更何況我國現行《合同法》》總則還規定：“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其它形式”.口頭協議尚可作為合同，雙方當事人在調解員協助下平等自願達成的調解協議也應屬合同，具有法律效力。（3）對於在壹定期間當事人沒有反悔的訴訟外調解協議，享受權利的壹方當事人可以申請人民法院強制執行。根據以上分析，為賦予訴訟外調解協議的法律效力，最有效、最直觀的方法就是人民法院在行使司法審查權後，賦予合法調解協議的強制執行權。也就是說，人民法院在行使司法審查權後，只要當事人的協議沒有違法和違背當事人的真實意思表示，該協議的內容應該有效，享受權利的壹方當事人有權力依據該協議申請人民法院強制執行。這裏的“壹定期間”可以參照民事訴訟法的規定，即在人民調解員主持下達成調解協議，在書面調解協議簽收後即具有法律效力；或者當事人自己在調解協議中約定壹個允許反悔的時間，在該時間內當事人沒有提出異議，則該協議發生法律效率，負有義務的壹方當事人不履行義務，另壹方當事人可以申請人民法院強制執行。申請期限參照有關民事訴訟法的規定，自然人為壹年，單位為六個月。
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