如何有效化解社會矛盾

作為基層法院，直接面對群眾，肩負著化解各種社會矛盾糾紛的責任。如何正視新時期的社會矛盾？如何創新社會管理？又來了？是我們基層法官應該認真思考的問題。筆者考察了1995前後龍陵縣法院民事、執行案件的實踐和指導理念，認為基層法院在化解社會矛盾中的作用越來越大，任務越來越重。在如何創新社會管理，有效化解社會矛盾上，人的因素是關鍵，司法理念是動力，制度健全是保障，就是要轉變觀念。將“依案辦案”的觀念轉變為“服務大局、構建社會和諧”的責任觀念，將“循序漸進”的觀念轉變為“從實際出發、靈活變通”的務實觀念，將“以限時結案為滿足”的觀念轉變為“群眾辦事沒什麽好緩的”的效率觀念，並將“以案件大小衡量案件輕重”的觀念轉變為“親民”的觀念轉變工作作風，牢固樹立服務意識和學習意識，以制度激勵為保障；完善巡回審判、訴訟與調解對接、執行聯動與執行協助、行政案件協調解決機制。隨著改革開放的深入，經濟發展、體制轉軌和社會轉型的加快，人們的思想發生了重大變化，各種社會矛盾日益突出。審時度勢，中央政法委提出，新時期政法機關深化化解社會矛盾、推進社會管理創新、推進公證廉潔執法十分必要。特別是加強和改進社會管理創新，有效化解社會矛盾，是基層法院的任務和歷史責任。基層法院直接面對群眾，與群眾接觸最多、最密切，與群眾訴求接觸最直接。近年來，關系民生的婚姻家庭、林地、相鄰權、民間借貸等糾紛日益增多，審理和執行難度加大，處理不好容易造成社會不穩定。筆者對15前後龍陵縣人民法院民事和刑事刑罰執行的實踐和指導理念進行調查，並在所轄鄉鎮進行訪談。他認為基層法院必須轉變觀念、轉變作風、轉變機制，才能有效化解社會矛盾。首先，轉變“五種觀念”，提升法官的司法公信力。第壹，變“以案辦案”為“服務大局，構建社會和諧”的理念。在1995至2005年期間，我國法院大多以法官的辦案數量來衡量其業績或作為先判後獎的依據，忽視了辦案的法律效果和社會效果的有機統壹。有的法官片面追求案件數量，不與地方黨委大局相結合，不註重對有爭議案件的調查研究，缺乏透過案件現象看本質的能力，以案辦案，草率或不願做調解工作，往往使案件不了了之。後來開展了社會主義法治理念和“三至上”教育活動。這種壹味追求辦案率的做法有所改變，但對堅持黨和人民利益至上的認識還不到位。作為壹名法官，要明確作為黨領導下的人民法官的定位，就有責任堅定不移地執行黨的路線方針政策。黨的十七大提出了以人為本，構建和諧社會的精神。我們法官要圍繞這種精神，在每壹個案件的審理和執行中深入調查研究，找出群眾訴求糾紛的癥結所在，多做調解工作，為群眾排憂解難。在涉及政府征地拆遷的行政案件中，既要審查行政行為的合法性，又要向行政相對人做好相關法律政策的解釋和說服工作，及時化解矛盾。(2)變“循序漸進”的觀念為“從實際出發，靈活變通”的務實觀念。訴訟法規定了立案期限、送達期限、舉證期限和審判程序。有的對基層法院來說有時過於教條，案件當事人疲於奔波訴訟，耗時耗力，不利於糾紛的及時解決。以龍陵縣為例。龍陵地處邊疆山區，交通通訊比較落後。由於缺少法官，鄉鎮法院只有壹個，群眾打官司最遠距離超過160公裏。比如來回到縣裏打官司要三次以上，耗費大量財力物力。可以采取受理案件的巡回性、審理的巡回性、法律文書的多樣性、傳喚方式的簡易性和舉證時限的靈活性，擴大簡易程序的適用。在解決方式上，可以實行庭前調解、交付後調解、庭內調解、庭後調解。2010龍陵縣法院調解壹起刑事自訴，發回重審，收到良好的社會效果。原因是法官拋棄了再審案件規則，深入案件調查走訪，在當事人的消防站與當事人面對面討論，取得了雙方的信任，並當場開庭調解了這起歷時三年的家庭人身傷害糾紛，開創了龍陵法院刑事再審案件調解的先河。筆者認為，法官有必要從實際出發，在堅持法律原則的基礎上，靈活主動地進行司法審判。(3)變“以限時結案為內容”的觀念為“群眾辦事沒啥好緩的”的效率觀念。公證和效率是法院工作的主旋律。壹般來說，邊疆少數民族聚居的基層法院經濟文化落後，民事矛盾糾紛容易激化，這就決定了效率的重要性。如果只在審限內結案，涉及群眾的案件就不能得到快速審理，就會發生不穩定事件。為此，在備案審查過程中，要快速辦理備案手續，快速送達符合備案條件的文件；在審判過程中，要快速調查，快速取證，快速通報。有些案子應該根據緊急程度提前介入。雙方願意調解的，應當加快財產的及時保全和證據的及時保全；在執行過程中，要迅速查找被執行人及其財產，及時做好協助被執行人工作，及時采取凍結、查封、扣押措施。無論是在審判階段還是執行階段，都要盡量縮短辦案周期，堅決杜絕“年底結案”的不良做法，樹立急人民之所急、想人民之所想的意識。(4)將“以案件標的大小來衡量案件輕重”的觀念轉變為“群眾利益無小事”的觀念。過去，法院對法官能力的評價總是以辦理大案要案的數量為標準，有些法官不願意辦理“小”案或被分配到“小”案，這是極其錯誤的。據統計，龍陵縣法院每年受理的“千元”、“三費”、婚姻家庭糾紛、相鄰權糾紛、附刑附民等案件占65%，但這些案件關系到人民群眾生產生活的切身利益。如果得不到及時有效的審判，和諧社會的構建將會受到影響。正所謂“小事化大”，因此，庭長、副庭長、審判長、廳長要帶頭審理和執行“小案件”，消除以案件標的大小來衡量案件輕重的觀念，堅持親民理念，把群眾的冷暖放在心裏，把群眾的所思所盼放在審判席上。只有真正為群眾解決糾紛，才能成為優秀的法官。(5)把“以結案為目的”的觀念轉變為“從根本上為群眾解決困難”的觀念。黨的宗旨決定了法官的職責是為群眾排憂解難，不僅僅是追求形式上的結案，而是要不遺余力地在農村安家落戶，解決實際問題，比如采取巡回審判的形式，深入田間地頭，坐在農民的火塘邊，拉近與群眾的距離，按照“調解第壹，調解與量刑相結合”，讓訴訟當事人有贏有輸，同時起到審理壹個案件，教育壹個社會的作用。第二，轉變工作作風，增強法官化解社會矛盾的意識。“審判即服務”，這是法官必須牢固樹立的司法理念。從龍陵縣人民法院20年來的執行案件中，不難看出樹立服務意識的重要性:在1990之前，雖然審判執行壹體化，但沒有出現執行積壓的情況，因為執行案件只占收案的10%，近90%的案件在審判階段就及時調解履行；1990至2000年，設立專門的執行機構執行案件，每年受理的案件有近35%需要執行，但仍有壹定比例的積壓案件，需要從1999開始在全縣開展“大會戰”；2000年至2008年，執行庭升格為執行局，需要執行的民商事案件占每年收案的50%以上。每年都有積壓案件，目標實現率逐年下降，涉法涉訴信訪日益增多。中央在全國範圍內開展了清理執行積案的統壹活動，建立了完善的執行機制，但“執行難”問題依然不容樂觀。原因有三:壹是社會轉型，各種矛盾突出，民商事案件大幅上升；二是“誰主張誰舉證”的辯訴交易審判模式改革後，法官無需深入調查，判決案件增多，調解案件減少；三是法官服務意識弱化，“中”裁判太左。筆者認為主要原因是法官服務意識的弱化。因此，每壹位法官在認真對待手頭每壹個案件的同時，都努力設身處地，把老百姓的事當成自己的事，尊重當事人的心情和感受，把人文關懷融入到審判和執行中，以情、以理、以法辦案。(2)制度作為保障。讓唱票人安心，讓被告人信服，讓黨和人民放心。這是壹種境界。要達到這種狀態，就需要每壹個法官的司法行為都在制度的約束下運行。要及時完善各項規章制度，廢止不適應發展的執行立案登記規定，修訂完善部門量化考核辦法、偵查信息報送任務分解獎勵辦法、案件質量考評辦法、案件流程管理規定，制定巡回審判管理規定，審判委員會議事規則、法官審判規範化規則、法官監督調查規定。嚴格按照《人民法院工作人員處分條例》建立“從案到人”、“從人到案”的追究機制，在法官做不到、不敢做的強大的現代化管理監督體系下，從工作生活上切實築牢拒腐防變的隔離帶。同時，要建立各種激勵機制，表彰和提拔那些踏實肯幹、善於調解工作的辦案專家到領導崗位，營造團結幹事的良好氛圍，杜絕幹得好幹得差、幹得不好的不良風氣。(3)加強學習。學習是永恒的主題。學習可以使人樹立信仰，追求高尚，增強責任感和優良作風。近年來，龍陵縣法院學習氛圍不濃，有的缺乏學習的主動性，有的常年不看文學作品，有的不寫文章，有的連平時的會議都不做紀要，有的對新的法律法規不了解。多年來，少數法官形成了壹種不良作風，如辦事拖沓、紀律松弛、遇事推諉、服務意識淡薄、缺乏責任感等等。以“人民法官為人民”、“弘揚傳統，堅定信念，執法為民”為主題的實踐教育活動開展以來，同誌們會主動學習法律法規，讀書做筆記，做會議記錄，寫心得體會，呈現出良好的學習勢頭，但要保持和加強。作為基層法官，不僅要學習新修訂的與時俱進的法律法規，還要學習科學文化知識，提高化解矛盾糾紛的理論水平。更重要的是，要深入到群眾中去學習民風民俗，學會說“地方方言”，把法律融入到風土人情中去解決糾紛。領導要帶頭寫調研報告和論文，通過國家司法考試的幹警在被任命為法官前要有壹篇調研論文在刊物或媒體上發表，以此營造學習氛圍，扭轉不良風氣，使法官隊伍真正形成團結廉潔的良好局面。第三，完善機制，搭建化解社會矛盾的網絡平臺。民事糾紛關系到社會最基本、最基本、最基本的民生問題。民生與人心息息相關。法院要贏得人心，不僅要辦案、開庭判案，還要深入群眾，既要解開糾紛當事人的“法律結”，也要解開他們的“心結”。西部地區基層法院普遍存在人員不足、法官缺口的現象。如果轄區每個鄉鎮都設法庭，會帶來人員和經費的問題，很難實現。如何有效解決糾紛？地方基層法院采取了壹些積極的司法措施。相比較而言，巡回審判的效果更好，但巡回審判的範圍、深度、形式、考核都不夠明確。首先，應將以下七類案件無條件列為巡回審判範圍:當事人居住偏遠、交通不便或者老弱病殘行動不便的案件；案情簡單，雙方當事人都能及時到指定地點參加庭審的案件；涉及農民林地和“三支壹補”的案件；當事人申請審理糾紛或者申請調查取證、現場勘驗的案件；有利於當事人舉證和法院查明案件事實、解決糾紛的案件；當地黨委、政府或村級組織要求在駐地審理的案件。其次，要把人分組，定期、定時巡回審判，堅持有案辦案，無案提供法律咨詢服務；三是以現場立案、預約立案、巡回立案、現場審理、現場執行的形式進行。法官和執行人員有權在巡回期間根據案件情況受理案件，立案程序可以在以後補充。四是堅持法律文書送達、調解、執行到村，邀請基層組織、人大代表、CPPCC委員參與審判和執行，達到法制宣傳教育的社會效果。五是當事人同意調解或者被告對原告訴訟請求原則上無異議的，即啟動快裁快調，及時有效化解矛盾糾紛，不受法定舉證期限限制，減輕當事人訴訟負擔。六是嚴格巡回審判，民商事案件，執行巡回不低於所收案件的50%，刑事自訴案件不低於所收案件的30%，並制作巡回審判登記表，由村基層組織簽字。(二)建立對接機制。為最大限度地將矛盾糾紛化解在基層，為人民群眾提供全方位的社會矛盾糾紛解決方案，應充分發揮司法審判、人民調解、行政調解各自的優勢，即以法院、司法局為協調指導中心，以民事法院、人民法院為人民調解指導組，以人民調解組織為依托，以人民調解員為觸角，建立新時期穩定規範的調解組織網絡平臺。筆者在轄區調查中發現，近90%的鄉鎮司法所只有壹個人在工作，沒有調解經費保障，人員專業素質不高。如何解決這個問題，有效對接？第壹，定期召開聯席會議。法院或法庭要每月與基層人民調解組織召開壹次聯席會議，建立定期的工作聯系和溝通機制，通過協助鄉鎮黨委、政府選拔配備基層調解幹部，解決司法所“三個公章壹個人”的現狀，建立相對穩定的人民調解員隊伍。同時，法院根據實際需要，指派法官對轄區內的人民調解工作進行業務指導，定期到人民調解委員會了解情況，溝通信息，及時指導解決發現的問題，建立人民法院指導人民調解工作的長效機制。二是加強對各級人民調解員的培訓，采取多種形式的培訓，如定期召開政法會議、舉辦專題培訓班、組織調解協議評議會、邀請調解員旁聽案件審理等，提高人民調解員的專業水平，使壹些突發性、普遍性糾紛及時化解在初始階段，以及壹些與其余群眾生產生活密切相關的案件，如婚姻、家庭、鄰裏關系、生產經營等，在基層調解委員會妥善調解，努力做到“無小事”三是爭取政府將人民調解委員會的調解經費納入財政預算，保障人民調解工作有序開展。對於通過人民調解委員會、行政調解達成協議的，經協議當事人同意，法院將及時進行司法確認，告知其法律效力，避免當事人反悔，提高調解效率。第五，有必要在訴訟前設立“建議調解程序”。當法院和法庭收到當事人起訴的民事糾紛時，立案法官應詢問糾紛是否經過人民調解。尚未調解的，應當積極向當事人宣傳人民調解，說明人民調解的特點和優勢，告知當事人訴訟風險和費用，建議當事人通過人民調解解決，在尊重當事人選擇糾紛解決方式權利的前提下，建議當事人先行調解。讓當事人更加理性地選擇人民調解組織，避免因訴訟不當造成的精神和物質損失。當事人堅持起訴的，應當立案受理。(三)建立執行聯動和救助機制。“執行難”壹直是困擾法院工作的難題，也是引發涉法訴訟的社會問題。近十年來，涉法涉訴信訪案件中，有50%因為執行力度不夠而大幅上升。2008年底，中央發文清理積案，各地采取壹些措施將執行工作納入黨委議事日程，在壹定程度上緩解了“執行難”的壓力。最高法院近日開展創建“積壓案件不執行法院”活動，要求執行率在90%以上，相當壹部分法院采取終結這壹執行程序的措施來提高執行率，但實際執行率並不高，社會矛盾無法從根本上消除。如何從根本上解決執行不能帶來的不穩定因素引發的社會矛盾？壹要建立黨委政府主導的執行聯動機制，二要建立執行救助機制。執行聯動就是要建立黨委領導、人大監督、政府支持、社會各界參與、法院主辦的格局。壹是在各級黨委、政府之間建立相應的領導考核責任制，是否支持配合執行工作納入社會治安綜合治理年度目標責任制考核，考核結果作為領導幹部政績和晉升的依據；其次，司法部門之間要建立合作聯動，如公安邊防限制被執行人出境，偵查階段扣押犯罪嫌疑人財產並隨案移送，起訴階段責令被告人申報財產，訴訟階段保全被告人或被告人必要財產並及時隨案移送；第三，協助執法部門建立聯動是同樣的義務。財政部門要全力配合法院凍結、劃撥被執行人的存款，房產管理部門要配合法院查封被執行人的土地和房產，避免被執行人轉移或隱匿財產。四是積極邀請人大代表、政協委員、民主黨派和基層組織參與監督實施，通過合理流轉土地、森林等方式，盡量滿足權利人的合法權益。執行救助是指政府每年將壹定比例的涉法涉訴資金納入財政預算或者以農村低保的形式解決那些因執行而生活無法著落的群體，讓他們感受到黨的溫暖和關懷，減少社會對立。救援中應把握以下四個原則:壹是健全領導組織，層層把關，避免救援的隨意性；二是要采取強制措施，窮盡強制手段。被執行人無財產可供執行，申請人是特殊困難群體的；(3)救助金額由申請人同意，並盡可能實行對賬；四是要在社會上公開公布救助對象和金額，避免暗箱操作。(四)建立行政案件協調解決機制。隨著轉型和結構調整的深入，因經濟產業結構調整、企業改制、汙染治理、城市拆遷改造、土地征用等引發的矛盾糾紛時有發生。這些矛盾糾紛往往需要通過行政手段來解決，群眾訴諸法院或政府強制執行是必然的。此類案件涉及整體利益與局部利益、改革發展與民生保障的沖突，必須謹慎處理。壹是審查行政機關作出的行政行為的合理性和合法性，重點審查行政行為的法律依據和程序；第二，我們應該考慮地方發展的行政行動的可行性和可持續性。如果缺乏通盤考慮，應該建議政府修改完善。第三，在政府行政行為作出之前，要註重保障民生的科學性，既要保障發展大局，又要保障民生。做好責任重大的行政機關和行政相對人的解釋、引導和說服工作，真正發揮“減壓閥”和“化解器”的作用，盡可能避免采取強制措施，消除“官”“民”矛盾，構建社會和諧。總之，有效化解社會矛盾對實現小康社會目標至關重要，這不僅是人民法院的神聖職責，也是全社會的歷史責任。面對新時期的各種社會矛盾，只要我們轉變觀念，樹立服務意識，配合科學的機制，就能完成化解社會矛盾、構建和諧社會的歷史使命。(作者單位:雲南省龍陵縣人民法院)