三大訴訟法涉及生產、生活的方方面面,也是保障人民權利、推進依法治國方略的利劍,此次修改的側重點何在?對於推動我國的民主法治進程有何影響?《法制日報》記者采訪了相關領域的權威專家和參與法律修改討論的權威人士，對這些問題進行深入分析。
修改行訴法有望解“民告官”之難
盡管行政訴訟法已實施20余年,但“民告官”之路走得並不順暢。據全國人大常委會法工委行政法室人士透露,全國人大常委會已經啟動對行政訴訟法的修改工作。
行政訴訟法應在哪些方面進行修改?《法制日報》記者就此采訪了中國政法大學副校長馬懷德。
擴大行政訴訟受案範圍
“關於行政訴訟的目的和功能,需要重新定位。增加化解行政爭議、解決行政糾紛的有效辦法。”中國政法大學副校長馬懷德教授在接受《法制日報》記者采訪時說。
據了解,我國在制定行政訴訟法時,出於多方面考慮,對行政訴訟的受案範圍作了較為嚴格的限制。行政訴訟法采用了兩種方法規定法院受理行政案件的範圍:壹是概括式,即對法院受理行政案件的範圍作出原則、統壹的規定；二是列舉式,即對法院應該受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。行政訴訟法界定行政訴訟範圍的標準有兩項:壹是具體行政行為標準,二是人身財產權標準。
馬懷德認為,實踐證明,采用上述方式和標準規定行政訴訟的範圍,在客觀上限制了法院的受案範圍,也限制了原告的訴權,對保障公民、組織的正當權益,監督行政機關依法行政、維護行政法治秩序均很不利,有必要對行政訴訟受案範圍的規定作必要調整。
根據行政訴訟法第十二條規定,人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令……
事實上,在現實中,壹些以規範性文件(紅頭文件)侵犯公民權益的事情時有發生。
“起草行政訴訟法時,考慮到訴訟對象如果不受任何限制不現實,所以用了壹個概念——具體行政行為,規定只有具體行政行為才可以被訴。具體行政行為以外的抽象行政行為,比如行政法規、部門規章、政府規章等不可訴。”馬懷德說。
馬懷德認為,按照現行行政訴訟法的規定,相對人對抽象行政行為不得提起訴訟,只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是,從實際情況來看,目前其他的監督機制很難有效地發揮作用。隨著抽象行政行為逐漸增多,違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的,適用的效力不止壹次,具有反復性,加之層次多、範圍廣的特性,其產生的影響要遠遠大於具體行政行為。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟並予以撤銷,就有可能導致不當抽象行政行為造成的侵害在壹定範圍內連續發生,使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力,因此,更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟範圍。
除抽象行政行為外,馬懷德提出,還有兩類行政行為也需要納入立案標準:內部行政行為。因為內部行政行為針對的對象比較廣泛,公務人員都是受內部行政行為約束和規範的對象,如果這類行為壹旦發生違法或者錯誤,可能造成公務員合法權益的損害,所以有必要納入訴訟範圍進行監督。還有就是行政機關的其他行為,包括行政指導、行政合同等。
“現在亂發紅頭文件的現象比較普遍,也很少受到有效的法律約束。20年前制定行政訴訟法時,可能並沒有意識到紅頭文件可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權利的載體和形式,而且當時認為很多紅頭文件是行政執法的依據,也不宜納入訴訟範圍。但現在看來,中國法制建設經過20年突飛猛進的發展,特別是行政機關依法行政意識的增強,行政機關的具體行政行為已經基本上受到各方面法律的約束。但是對抽象行政行為的監督約束制度並不健全和完善。所以亂發紅頭文件的現象還比較普遍,人大監督、社會監督以及新聞媒體的監督還都不夠常態化,沒有形成有效的制度約束。所以,我主張盡快建立對抽象行政行為可以提起訴訟的制度,以此來約束紅頭文件。”馬懷德說。
修改行政訴訟法方便起訴
不久前,媒體報道的壹則消息引起社會關註。湖北省的壹位老人發現,在無任何法律依據條件下,自己的檔案被湖北省黃岡市糧食局於2006年12月轉移至該市勞動保障事務代理服務中心“死亡人”檔案,宣告其死亡。這位老人將相關單位告上法院。
庭審中,黃岡市糧食局並不否認這位老人被打入“死亡檔案”壹事,但該局以糧食局不是侵害主體和構成侵害名譽權民事責任要件缺失為由,請法院駁回該老人的訴訟請求。
據此,黃岡市黃州區人民法院認為這位老人起訴證據不足,壹審判決駁回其訴訟請求。
馬懷德認為,由於我國行政機關林立、層次復雜,存在大量的內部機構、臨時機構、聯合執法機構、派出機構和法律法規授權組織,如何確定這些主體的訴訟地位是壹大難題。
“應該通過行政訴訟法修改,完善行政案件的審判體制和管轄制度,依法保證人民法院能夠依法獨立行使行政審判權。現在行政訴訟中出現了立案難、訴訟難、審理難等壹系列問題。作為行政機關的被告可能會對法院實施幹預,會出現拒不答辯、不提交答辯狀、拒不出庭、不應訴或者通過各種方式給法院施加壓力等情況。所以要通過改革行政審判體制或者從技術上作改動,比如地方上探索的交叉管轄、異地管轄等措施,也都可以在修改行政訴訟法中加以體現。”馬懷德說。
修改程序利於化解執行難
據了解,除了起訴難外,執行難也是讓許多人把“民告官”視為畏途的原因之壹。
馬懷德認為,長期以來,行政判決裁定的執行難是壹個棘手的問題。其中最主要的原因是,被告作為行政機關敢於抗拒法院的裁判。目前法律規定“罰款”和“向行政機關提出司法建議”等執行方式遠不能解決所有執行難問題。為此,這需要通過修改行政訴訟法的方式予以解決。
“在修改行政訴訟法時,應該不斷完善行政訴訟程序。其壹,根據行政訴訟法實行20多年的經驗,將有些制度做壹些反思並加以有效處理。比如行政訴訟可以通過協調來解決爭議。其二,提高審判效率,對壹些爭議不大的案件可以通過簡易程序進行。其三,判決方式的種類需要在修改法律時進壹步明確。其四,增加行政判決的執行力。我們主張在修改行政訴訟法時,增加相關追究行政機關拒不執行法院判決裁定的法律責任。過去,如果拒不執行法院判決,會對行政機關進行罰款,我認為應該將這個罰款轉移給行政機關的首長。”馬懷德說。
如何走出“民告官”困境
馬懷德認為,行政訴訟法實行20年來即將面臨第壹次修改,這是走出“民告官”的諸多困境、促進法治政府建設的壹大契機。
“上述提到的行政訴訟法修改的幾大方面就是為了讓原告在行政訴訟案件的起訴中能夠更加便捷,法院在審理中能夠排除壹些障礙、更加公正地審理這些案件,使得判決能夠執行,都是為了讓‘民告官’逐步走出困境。”馬懷德說,行政訴訟是在監督行政機關依法行政、建設法治政府的壹個非常重要的司法監督途徑,也是保障公民、法人以及其他組織合法權益的重要訴訟渠道。
“從行政訴訟法實行20年的歷史看,行政訴訟法對促行政機關依法行政、建設法治政府發揮了重要的作用。我相信,如果有壹個完善的行政訴訟制度,特別是將所有爭議都納入行政訴訟解決途徑這壹有效渠道的話,可以化解大量的官民爭議,同時也可以提高行政機關依法行政的水平,最重要的是能夠救濟相對人的合法權益,特別是對於受到行政行為侵害的原告而言,能夠通過行政訴訟獲得社會的公平和正義,獲得權益的保障。”馬懷德說。
刑訴法修改或涉及銜接律師法
對話人
全國律師協會刑事專業委員會主任 田文昌
《法制日報》記者 趙 麗
對話動機
刑事訴訟法到底怎麽修改、要遵循怎樣的原則修改才能真正完善刑事訴訟制度,推進法治進步,是問題的關鍵。為此,《法制日報》記者與曾多次參與刑事訴訟法修改討論的全國律師協會刑事專業委員會主任田文昌律師進行對話。
對話
記者:現階段執行的刑事訴訟法實行多年,法律界是從什麽時候開始討論對其進行修改的?
田文昌:大概是在三四年前,不論是專家學者還是實務界人士,都提出現階段執行的刑事訴訟法需要修改。所以,應該可以說關於刑訴法的修改工作近年來壹直在進行,屬於在修改的過程中,只是因為各種各樣的原因壹直沒有出臺。
記者:因為什麽原因沒有出臺?
田文昌:主要是其中涉及的壹些問題壹直沒有定下來,有些是存在爭議的問題,有些還需要進行進壹步的研究。據我了解,今年刑訴法的修改是被列入了全國人大常委會的議程中,表示修改的刑訴法今年要正式出臺,所以現在有關部門又開始加緊步驟進行討論和起草。
記者:此次刑訴法修改主要的目的是什麽?
田文昌:涉及很多方面,其中有壹點就是為了和2008年6月1日起施行的律師法相銜接。其實在律師法起草、出臺之前,律師法的法律法規中所主要體現的問題,在刑事訴訟法的修改討論過程中都涉及到了。但是,刑事訴訟法的修改並沒有像預期那樣先於律師法出臺,反而是律師法先出臺。從而導致原本想在修改的刑事訴訟法中體現的部分問題,在律師法中體現出來了。
記者:有些問題既然在律師法中已經做出了相應規定,為何又要在刑事訴訟法中進行修改?
田文昌:因為律師法在很多方面和刑事訴訟法還是存在壹定的區別,另外,律師法出臺後,本身也存在壹些爭論。所以,下壹步很重要的工作就是將律師法和刑事訴訟法相協調,也就是說,律師法中的壹些相關內容應該體現到修改後的刑事訴訟法中去。
記者:請您介紹壹下目前參與刑事訴訟法修改討論的各方主要關註哪些問題?
田文昌:不能強迫被告人自證其罪是現在大家關註得比較多的問題,這個問題與沈默權有關系。另外,證人出庭的問題、律師會見與閱卷的問題、關於刑事訴訟法第三十八條辯護人偽證罪的問題、非法證據排除問題也比較受關註。
記者:去年,兩高三部出臺關於排除非法證據的“兩個規定”。最近,有報道稱,此次刑訴法修改可能將“兩個規定”上升為正式的法條。
田文昌:兩高三部的關於非法證據排除的相關規定出臺後,取得了壹定的效果。但是,在實踐中,還有壹些問題很難落實,比如排除非法證據的舉證責任還不明確。現在需要解決的是,怎樣進壹步落實非法證據排除的問題,因為這將直接影響案件的正確判決。
記者:除了備受關註的非法證據排除問題外,還有哪些問題是此次刑訴法修改亟待解決的問題?
田文昌:目前,專家學者們都認為證人出庭問題必須解決。這個問題在全世界範圍內均存在,如果證人不出庭,那麽證據就屬於傳聞證據,傳聞證據是沒有辦法質證的。還有壹個就是二審開庭的問題。現在二審只是進行書面審理。我們認為,如果二審不開庭審理,就不能稱之為審判,是屬於審查活動。因為審判有幾個最基本的要素,比如質證、辯論、交叉訊問等,如果這些環節都不存在,那就失去了法庭審理的基本特征。同時,大家討論很多的,還有訊問嫌疑人(被告人)時代理律師在場權問題。
記者:您對此次刑訴法修改有什麽建議?
田文昌:關於司法鑒定的啟動權問題是我在上次刑訴法修改討論時特別提出來的。現階段,我國只有控方公訴機關有司法鑒定的啟動權,被告人方面沒有司法鑒定的啟動權。所以,作為律師,我們呼籲也要給辯護方司法鑒定的啟動權。
如果控辯雙方都做出了自己的司法鑒定,那麽司法鑒定人在庭審過程中就必須出庭進行質證,最後由法庭來認定司法鑒定的準確性等相關問題。
民訴法修改應註重制度協調
對話人
北京大學法學院副院長
潘劍鋒
《法制日報》記者 任雪
《法制日報》實習生 趙晨熙
對話動機
據了解,2007年,民事訴訟法進行了首次修改,那麽,此次修改將側重哪些方面?可以解決哪些問題?《法制日報》記者就這些問題與參與此次民訴法修改的北京大學法學院副院長潘劍鋒進行對話。
對話
記者:據了解,在2007年,民事訴訟法進行了首次修改,但修改內容不多。今年,全國人大常委會法工委再次啟動民事訴訟法的修改工作。請談談您對此次修改的看法。
潘劍鋒:總體來說,現行的民事訴訟法有點兒落伍,不符合時代發展的要求,因此對其進行相應的修改是非常有必要的。尤其是現行的民事訴訟法對公益訴訟和小額標的、小額資金的訴訟沒有進行相應的規定,但是現在的實際情況是公益訴訟、小額標的案數量較多,因此必須對此進行相應的規定,才能更好地解決此類訴訟問題。
此外,現行民事訴訟法的相關規定大多比較概括,而且在操作制度方面也有些落後,比如像簡易程序和證據方面的規定都比較籠統,但實際情況是有大量案件適用簡易程序審理。因此,2003年出臺了有關簡易程序的司法解釋。此次民事訴訟法的修改應對其進行細化,簡易程序判決書的制作、調解工作的進行以及簡易程序的審理過程等問題都應加入修改後的民事訴訟法。
記者:此前有消息稱,此次民事訴訟法修改的核心是強化對當事人的訴權保障,強調解決當事人起訴難、收集證據難、申訴難等問題。對此,您如何看待?
潘劍鋒:我比較關註起訴難、取證難和執行難等問題。拿起訴來說,這次的修改要降低起訴門檻、降低起訴的難度。現行民事訴訟法中的起訴要件,在壹些方面其實等同於裁判要件,而實際上,裁判要件的規定比起訴要件高,所以說現在起訴的門檻較高。因此,此次修改要對這部分內容進行修正,分清起訴要件和裁判要件,降低起訴門檻。
記者:還有人提出,應該在民事訴訟法中體現救濟的內容。
潘劍鋒:在2007年對民事訴訟法進行修改時,就已經重視、加強救濟問題了。我個人認為,在修改中增多救濟和註重對救濟的修改是很好的。我認為,此次對救濟作進壹步修改,應該細化申請復議程序,比如對申請復議的條件、法院的決斷等,都要做出明確細致的規定。
記者:在您看來,現行的民事訴訟法中,有哪些是迫切需要修改的?
潘劍鋒:我認為迫切需要修改的地方就是加入防止惡意訴訟的制度。從目前來看,惡意訴訟可以說是壹個比較嚴重的問題,有些當事人不夠誠信,通過訴訟損害國家、社會或者第三方的利益；還有壹些人實際並不以訴訟為目的,而是通過訴訟來為自己牟利。這些行為都屬於惡意訴訟行為。但現行的民事訴訟法對此沒有作任何規定,因此不利於處罰、制止這種行為。
另外,現行的民訴法對於證據運用的程序規定還不夠細致,因此,此次修改應對證據取得、證據的審查、證據的判斷等方面進行細化、完善。
記者:此次民事訴訟法修改是否存在壹些難點?
潘劍鋒:我認為難點主要集中在兩個方面,第壹就是像惡意訴訟這樣的新制度,比較難出臺。因為我們以前並沒有明確的規定,也沒有這樣的經驗,所以在制定方面會存在壹些難度。還有壹個難點,就是要做好制度與制度之間的銜接、協調。單單完善和修改壹個制度並不難,但是要想做好制度間的相互融合、協調比較有難度。比如像壹審、二審和再審的關系,壹審是必要性程序,而再審則是補定性程序。現在規定應該是壹起訴訟如果進行了再審,就不應該再回到壹審。但現在的實際情況是,再審發現問題後,還是打回到壹審程序,這其實是不合理的。這就需要進行更加深入的研究、總結經驗,並參考和結合其他的制度法規。
記者:您希望民事訴訟法修改應遵循怎樣的原則進行?
潘劍鋒:我希望對民事訴訟法進行整體地、細致地修改,讓原有的制度更加完善,更富操作性；對原來沒有的制度,也要增加進去,豐富內容,並且要做到制度間的協調,不要出現相互矛盾的地方。
記者:目前民事訴訟法的修改工作進行到什麽階段?
潘劍鋒:現在還只是最初的階段,草案還沒有出來。我認為最早也是在今年10月提交草案,之後逐步進行。(記者杜曉
實習生李媛)