城市公用事業包括城市供水、供熱、供氣、通信、公共交通、排水、汙水處理、道路橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化。長期以來，我國公用事業運營的基本模式是政府投資建設、財政補貼運營和國有企業壟斷運營。由於缺乏競爭機制，這種經營模式導致公用事業領域機構臃腫、效率低下、虧損嚴重、服務意識淡漠等壹系列弊端。近年來，公用事業的市場化改革已經在全國範圍內展開。其主要內容和基本趨勢是:(1)民營化，即由國有企業壟斷經營向民營化轉變，這是目前公用事業市場化最基本的內容；(2)投資主體多元化，即從單壹的政府財政投資轉向吸收民間資本和外資；(3)競爭，即從自然壟斷走向競爭；(4)運營，即在公用事業公益性的基礎上，向運營拓展，逐步由商業向產業轉變。
任何改革都有壹定的成本。對於民營企業來說，參與公用事業有壹定的風險，比如政府是否信守承諾，投資能否回報等。這些風險無疑會影響私人利益。公用事業的管理主體需要考慮的壹個重要問題是，是否存在壹些損害公用事業利益的公共風險。我們認為，雖然公用事業市場化是國際趨勢，但公用事業存在的基本原因恰恰是基於公共物品消費的非排他性和非競爭性特征。"這些特征暗示了市場價格機制所面臨的困境."換句話說，公用事業屬於市場機制不能發揮作用或發揮作用不力的“市場失靈”領域。因此，公用事業市場化的邏輯與公用事業的“公共”屬性必然存在矛盾。這種矛盾使得公用事業的市場化不可避免地存在壹些可能損害公眾利益的公共風險。基於公用事業在社會經濟生活中的重要性，這些潛在公共風險的後果可能非常嚴重。因此，如何防範和控制這些風險，是正確推進我國公用事業市場化改革過程中具有重要實踐價值的理論問題。
二、動態分析:公用事業民營化的方向和模式
在我國現行的法律法規中，對公用事業及其範圍有不同的定義。比如國家工商總局1993公布的《關於禁止公用企業限制競爭的規定》中提到的公用事業包括“供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通”等行業。在2002年建設部發布的《關於加快推進市政公用事業市場化的意見》中，將“市政公用事業”定義為“供水、供氣、供熱、公共交通、汙水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施”和“園林綠化、環境衛生等非經營性設施”。在2004年建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》中，公用事業包括“城市供水、供氣、供熱、公共交通、汙水處理和垃圾處理”等行業。2005年2月24日，新華社受權全文播發《國務院關於鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若幹意見》。明確指出要“加快完善政府特許經營制度，規範招投標行為，支持非公有資本積極參與城市供水、供氣、供熱、公共交通、汙水和垃圾處理等市政公用事業和基礎設施的投資、建設和運營。”
目前，壹般認為我國的公用事業包括:供水、供熱、供氣、城市公交、排水、汙水、垃圾處理、園林綠化、環境衛生等市政公用事業；道路、橋梁等基礎設施；電信、供電、郵政、鐵路、公路、水路和民航運輸行業。
自從20世紀70年代民營化的概念提出和改革探索以來，國內外對民營化的具體形式進行了大量的研究。有“民營化大師”之稱的國外學者薩巴斯將民營化方法分為三類:1、委托和授權——有時也稱為部分民營化，要求政府持續、積極地幹預，因為國家仍然承擔所有責任，只是將實際生產活動委托給私人部門。委托授權是通過合同、特許、補貼(補助或代金券)、法律授權來實現的。2、撤資——這意味著放棄壹項業務、壹項職能或壹項資產。與授權壹樣，撤資需要政府采取直接和明確的行動。與委托不同，撤資壹般是壹次性工作。企業可以作為壹個持續經營的實體出售或贈予他人，也可以采取清算的形式，即關閉並出售剩余資產。3.政府淡出——與委托和撤資需要政府積極作為不同，淡出是壹個消極的、間接的過程，即政府逐漸被私人部門取代。他在《民營化與公私合作的夥伴關系》壹書中詳細描述了提供城市基礎設施的三種類型和九種民營化模式，為我國公用事業民營化提供了借鑒。
近年來，中國采取了以下六種公用事業民營化形式:
1，BOT模式(建設-運營-移交的簡稱，即建設-運營-移交)。投資者建造並在壹定時期內壟斷最終轉讓給政府的方式。例如，上海朱元第壹汙水處理廠是中國最大的項目，由壹個以私人資本為主的投資財團以BOT形式投資建設，特許經營20年；北京肖家河汙水處理廠；南海環保電廠，BOT融資，焚燒垃圾發電。
2.合資模式。比如2001，法圖昭和自來水公司與奉賢自來水公司第三水廠合作，在上海成立第壹家中外合作昭和自來水公司；合資新奧燃氣公司；2003年，微水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作，法國通用水務公司根據簽訂的合資合同向深圳市水務(集團)有限公司投資29.4億元，並擁有其40%的股份。合資模式有以下優勢:壹是政府可以為社會資金融資，減輕政府的財政壓力；二是打破原有的壟斷體制；第三，民營企業的介入可以提高效率，降低成本。
3.直接並購。直接購買不是典型的私有化方式。如:1997維旺迪與天津合作建設的天津莊玲自來水廠。2002年5月，上海浦東自來水公司50%的國有股權溢價轉讓給威望迪。威望迪承諾不裁員65，438+0，582名合資公司員工，現金20億元，比資產評估值高出近3倍，保證提供優於現有標準的優質自來水，並維持政府統壹定價的條件。
4.純私密模式。即由民間資本獨家投資建設。2002年9月，由香港亞泰環保有限公司獨家投資的廣州亞泰生活垃圾有限公司與廣州市市容環境衛生局簽訂合作協議。根據協議，香港亞太環保有限公司將於2004年投資約2.8億元在廣州建設壹座垃圾處理廠，日綜合處理能力為1萬噸生活垃圾。由此，正式拉開了外資進軍中國垃圾行業的序幕。
5.Tot(傳輸-運營商-傳輸的簡稱)模式。政府住房投資的項目在壹定時期內將移交給非政府投資者經營，政府收回的資金可用於新項目的建設，最終擁有項目的所有權。如2004年，安徽國珍環保節能股份有限公司投資654.38+0.6億元，以TOT方式購買淮河流域第壹座城鎮汙水處理廠徐州汙水處理廠30年的經營權。
6.PPP(公私合營的縮寫)模式。為了彌補BOT模式的不足，近年來出現了壹種新的融資模式，即政府部門與民營企業的合作模式。這種模式的含義是“公私合作制”，最早在英國應用於1992。主要是完成壹些公共設施、公共交通及相關服務項目的建設，公共機構與私人機構簽訂合同，明確雙方的權利和義務，達成合作夥伴關系，保證這些項目的順利完成。這是政府與私人在建設城市基礎設施方面的壹種新的國際合作形式，稱為國家私人聯合管理公司。例如:2004-12香港地鐵公司、北京基礎設施投資有限公司、北京首都創業集團有限公司簽訂投資原則協議，決定以PPP模式共同投資、建設、運營北京地鐵4號線。
7.management buyout)模式，即管理層收購，主要是指公司的管理者利用貸款或股權交易籌集的資金收購公司的壹種行為。通過收購，企業的經營者成為了企業的所有者。由於MBO在激勵內部員工、降低代理成本、改善經營狀況等方面發揮了積極作用，在20世紀七八十年代成為歐美流行的企業收購方式。對於中國的企業來說，MBO最大的魅力在於能夠梳理企業產權，實現所有者的回報，建立企業的長效激勵機制，這是MBO在中國最鮮明的特點。中國的壹些專家將2003年定為MBO年。目前，我國上市公司如宇通客車、粵美、深圳方大、佛塑股份等都試行了MBO方案。最近受到了經濟學家的質疑。
同時，隨著民營化改革的進程，也要冷靜反思，吸取以往改革的經驗和目前出現的問題。首先，政府要合理界定公共服務民營化的邊界。壹些公共服務，如公共安全、基礎教育、醫療衛生等，不應“民營化”；對於壹些收費的商品和服務，比如公共交通、電信等公用事業，應該提倡民營化，讓市場競爭機制在這些領域得到充分體現。其次，要防止國有資產流失，吸取上世紀90年代國企股份制改革造成上億資產流失的教訓。韓誌國把資產流失分為三類，認為國有資產流失的主要原因是制度缺失。最後，要註意改革後的問題。改革後效率、服務、產品質量是否提高，經濟效益是否提高，改革帶來的原部門人員安置問題等。
第三，靜態分析:中國公用事業民營化改革的制度構想
公用事業民營化改革成功的關鍵在於充分引入市場競爭。其核心做法是在公共產品和服務的供給過程中引入市場競爭的力量，打破傳統的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而高效率、高質量地提供公共產品和服務。而這壹切的實現，有賴於健全完善的制度作為保障。所謂制度，就是壹系列規則、守法的程序和行為的道德倫理規範，旨在約束追求主體福利或效用利益最大化的個體行為。為建立和完善公平合理的競爭機制，應從以下幾個方面努力:
1，公平嚴格的市場準入制度
在缺乏競爭和運營不完善的市場經濟條件下，公用事業民營化不壹定會誘發企業資本的投入和經營者努力的提高。要成功推進公用事業民營化改革，必須註重開放市場準入條件，同時引入競爭機制。有效吸引民營資本和外資公平進入公用事業領域，特別是對於公用事業領域的非自然壟斷業務，盡快消除非國有經濟的準入障礙，大力引入民營資本市場準入，無疑是公用事業民營化首先要解決的問題。目前普遍存在的問題不是太寬而是太窄，將大部分企業排除在競爭之外。所謂的招標，就像西方兩黨制中的選舉壹樣，也排除了民眾的參與。因此，許多學者要求放寬市場準入，放寬民營企業和外資企業的市場準入，實現投資主體多元化。讓各類競爭者在壹個公平的競技場上競爭。
這裏我想補充的是，放寬市場準入並不意味著減少對入圍企業的資質審查和事中事後監管。在很多企業中，從充分發揮規模經濟的效益和優勢，保證服務數量和質量穩定的角度出發，政府允許壹家或幾家特定公司進入某壹行業，限制其他企業進入，或者防止過度競爭，也是合理的。這裏涉及的是壹個競爭主體的資格問題，也是保證公用事業安全、穩定、可持續發展的問題。任何壹個進入競爭的人都在報告同壹個目的——利潤。因此，根據英國哲學家和經濟學家大衛。大衛·休謨的“流氓原則”，民營和外資企業也可視為同壹主體。有效制度設計的目的是防止和遏制損害公共利益的“流氓”沖動，對進入的競爭者進行嚴格的準入審查，制定科學合理的市場準入制度和公開招標制度；公用事業私有化的合法性受到質疑，而不是簡單地使用行政命令和安排。
目前，民資、外資進入公用事業領域，多由國家部委的各種“意見”、“通知”、“暫行規定”和地方法規進行規範，不具有權威性、穩定性和規範性。為了鼓勵民間資本和外資進入公用事業領域，保護其合法權益，克服短期行為，可以考慮模仿《指導外商投資方向的規定》和《外商投資產業目錄》，以行政法規的形式，根據項目的自然壟斷性和公共產品的強弱，將民間資本的進入領域分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，建立公用事業民間投資目錄。
2、建立完整的信息披露制度和公開招標制度。
第壹，信息披露制度。在公用事業的管理和運營中，信息封閉是壹種普遍現象。但是，公用事業民營化需要及時公開和披露相關信息。否則，不同競爭者在競爭過程中將處於信息不對稱狀態，信息獲取不完全的企業也將在競爭中處於劣勢，不利於企業參與公用事業的積極性，最終影響公用事業民營化的效果。公平競爭是民營化的核心，應建立信息披露制度，使信息披露制度化、經常化，為公用事業民營化創造公平的信息環境。
第二。公開招標制度。為了保證公用事業民營化的公平合理競爭，還需要建立公開的招標制度，讓符合條件的企業有機會參與投標，並保證整個招標過程的公開透明，用制度的力量把各種不公平交易、尋租和腐敗減少到最低限度。因此，政府應根據《中華人民共和國招標投標法》制定詳細具體的公用事業民營化公開招標制度，確保公用事業民營化過程中的招標投標活動有法可依、有章可循。
3.強化政府監管職能，完善監管機制。
公用事業民營化需要健全完善的監管機制，以協調政府與企業的關系，規範其行為，而公共利益的實現也有賴於健全完善的監管機制和強有力的政府。如果政府的監管職能在公用事業民營化過程中缺位，必然導致運營過程中出現各種違規甚至違法現象，公共利益被民營化的經營者遺忘，政府對此負有不可推卸的責任。當然，政府在維護公眾利益的同時，也要註意維護企業利益。如果政府監管的範圍沒有限制，運作不夠透明，微觀層面幹預過多，私人部門的投資者就會望而卻步，轉向其他更好的投資環境。因此，為了完善監督機制，強化政府的監督職能，政府應該做到以下幾點:第壹，明確政府的監督職能。明確政府的監管職能是履行監管職能的必要前提。政府監管的職能定義為“政府該做什麽，不該做什麽”，與企業劃清界限，使政府成為強有力的“有限政府”，有助於提高政府管理效率。
第二，加強合同監管，監督承包商提供服務的質量、數量和價格水平，制止牟取暴利。
第三，要建立責任追究制度，即要求公共部門的行政人員不僅要對其行為的過程負責，而且要對其行為的結果負責，避免出現“逃避責任”的現象。這種新的責任機制的實施，將行政人員的責任與其行為結果直接掛鉤，最大限度地保證了政府監管職能的履行。
第四，提高監管人員的素質。監督者是監督職能的執行者，監督者的素質直接關系和影響著監督的效果。因此，應采取多種措施提高監督員的素質，包括:加強監督員的培訓；建立學習型組織；培養良好的組織文化；註重主管之間的溝通和互動。
第五，構建由決策者、提供者和公共服務消費者組成的互動機制。關鍵是在公共服務的決策者、提供者和消費者之間建立良好的互動結構。決策者包括各級政府，生產者包括公共機構、非營利組織和私營企業，公共服務的消費者是公民。其中良性互動的制度結構是政府有效履行監管職能、提供公共服務的重要制度條件。
4.不斷完善現行價格機制。
對公用事業的監管主要體現在對其價格的監管上。公用事業的改革和發展關系到國計民生，關系到廣大民眾的切身利益，而價格本身就是壹個非常敏感的問題。因此，政府應在公用事業民營化過程中建立和形成科學合理的價格機制，從而有效控制民營化的價格市場，有效維護廣大公眾和私營企業的利益，實現社會內部的“雙贏”。為此，要做好以下幾個方面的工作:壹是確立保本微利的收費原則。除了壹般行業的特點，公用事業還有壹個典型的特點，就是其公益性。這壹特點決定了民營化後的公共企業必須按照成本加微利的原則收費。否則，公用事業將失去其公益性，私有化的結果將損害廣大公眾的利益，政府也將偏離其公共角色。
第二，制定科學合理的價格標準。為了保證民營化後公共產品和服務價格的科學合理，必須制定科學的價格標準，為公共產品和服務的定價提供參考標準。政府應組織有關專家、學者、生產者和消費者，為自來水、煤氣、電信、照明、綠化、排水等各種服務制定合理的標準，以便於私有化後根據企業提供的服務質量進行定價。
第三，積極引入價格聽證制度。所謂價格聽證制度，是指政府價格主管部門在制定(包括調整)政府指導價或政府定價的重要商品或服務之前，組織社會有關方面就制定價格的必要性和可行性舉行聽證會。價格聽證制度是現代民主發展的產物。價格聽證制度的實施，是對消費者參與權和知情權的肯定，為規範價格行為、穩定市場價格水平、保護消費者權益提供了制度保障。因此，在公用事業民營化的過程中，應積極引入價格聽證制度，為公眾、企業和政府提供壹個協商對話的機制和平臺，從而達成各方認可的價格。
第四，壹旦發生糾紛，可以通過專門的仲裁機制解決。在這方面，中國還處於探索階段。可以借鑒國外的經驗，從而制定出符合中國國情的仲裁機制。在美國，基於考慮經營者收入、社會承受能力、透明度、對社會整體經濟增長的影響、價格調整原因和措施的公開性等原則，設立公用事業價格調節基金是壹種常見的方法。英國對公用事業價格的管制是控制其價格水平，政府采用RPI-X模型依法管制公用事業價格。價格的調整主要取決於壹定時期的通貨膨脹率和企業效益的提高。
5.註重培育和發展第三部門。
在2005年9月11閉幕的“加強行業協會和中介機構建設”論壇上，各界人士形成了壹種* * *認識，即行業協會是介於政府的依法管理和企業的自主管理之間的壹種團體自律管理，是社會管理的必要補充。企業的私有化程度是行業協會發展的必要前提。行業協會的發展水平反映了當地的市場化水平和經濟規模，也是政府轉變職能的壹個制度出口。復旦大學社會學系副教授於海指出，在“小政府、大社會”的格局和全社會的行業管理體系中，行業協會作為連接企業和政府機關的紐帶，成為社會行業管理主體之壹的前景也是明朗的。
壹方面，要培育和發展相關的社會中介組織。科學合理的價格機制的形成有賴於發達的社會中介組織。公用事業產品價格的形成和調整必須以運營成本為基礎，因此要求相關企業的成本信息準確。受部門利益的影響，生產部門很難完全準確地提供相關信息。因此，為保證成本信息的準確性，應由資信良好的會計師事務所或審計事務所等社會中介機構對公用事業項目的成本進行審計和測算，以保證其評估結果的準確性和客觀性，為合理定價提供科學依據。因此，培育和發展相關的社會中介組織勢在必行，也是大勢所趨。
另壹方面，培養相關行業的協會。這類組織的作用是加強行業內的自律，下放以前政府不能下放的職能，緩解政府監管的難度。國外的私有化可以很成功，贏得了民眾的支持。壹方面是政府對企業產品和服務質量和價格的監管，另壹個重要原因是行業協會的監督管理。例如，英國政府每年只對私有化的水企業進行幾次抽樣檢查，但卻能保證廣大民眾的用水質量和安全。究其原因，是廣大行業協會和社會組織對這些企業的日常監管。
各地成立的行業協會的作用，可以充分體現行業協會對民營化的重要意義。比如根據章程或者規定，制定行業的質量規範和服務標準；參與制定相關行業的地方或國家產品標準；根據法律法規授權，受政府委托，開展行業統計、行業調查、發布行業信息、公信認證、價格協調、行業準入資格審核等工作；監督會員單位依法經營。對於違反章程和規則，質量標準和服務標準不達標，損害消費者合法權益，參與不正當競爭，導致行業集體形象受損的會員，行業協會可以采取警告、行業批評、通報批評、開除會員等懲戒措施。
6.有必要建立壹個全面的私有化評估機制。
建立完善的民營化評估程序是民營化決策的重要基礎。民營化的初衷並不是完全推卸政府在公共服務領域的責任，將所有公共服務私有化，而是為了更好地滿足公眾的服務需求。事實上，公共部門在服務方面的表現不壹定比私營部門差。米爾沃德和帕克對許多國家許多行業的公共企業和私營企業管理效率的現有資料進行了深入研究，得出的結論是，沒有系統的證據證明公共企業的成本收益低於私營企業。
首先，這需要政府對私有化的對象進行深入分析，明確公共服務的性質，確定公共部門適合與私營部門競爭的領域，選擇合適的對象，並明確私有化要實現的具體績效目標、可提供的服務提供者以及由此產生的談判和監督等交易成本。把那些憲法和法律允許的公共* * *服務，不能由公共部門承擔的，或者效果不好的，交給私人部門。
第二，政府還應進行成本效益分析，比較可供選擇的私有化形式的優缺點，如具體實施條件、有能力提供服務的私營部門的數量和能力等，選擇合適的私有化模式。此外，政府還應制定清晰透明的私有化程序，明確私有化過程中的招標、公告、投標、監督、評估等環節和標準。
第三，還要培育社會信用中介機構，倡導“第三方評估”。借鑒西方信用國家的先進經驗，為完善信用體系，應本著超公正、獨立的原則，大力扶持專業的社會信用評級機構。
7.拓寬公民參與決策的溝通渠道。
私有化的實施需要政府的堅定支持，鼓勵公眾在私有化過程中發揮積極作用，這是私有化成功的關鍵。實行私有化無疑會侵害某些集團和利益集團的利益，從而導致他們的反對。此時，政府在作出決定之前，應表明進行私有化改革的堅定立場，通過各種渠道向公眾宣傳私有化知識，讓公眾了解實施私有化的原因、預期結果以及公眾可以從中獲得的好處，表明私有化是為了調動各種資源和力量更好地服務於公眾的利益，消除公眾對改革的顧慮，獲得他們的支持，妥善解決私有化後可能出現的失業和失業問題。同時，政府應鼓勵公眾通過價格聽證會、意見咨詢和誌願服務參與私有化方案的設計和服務的提供。
壹方面，公民表達需求，監督提供者，即公民通過各種方式表達利益，通過壹定的渠道監督公共服務的提供者。另壹方面，公民影響決策者，即當政府機構不作為時，公民有必要對決策者施加壓力和影響，迫使其積極回應公民的偏好。這樣，政府就可以在決策過程中廣泛收集社會各方面的利益和訴求，獲得民眾的支持，使政府做出真正符合民意的科學合理的決策。
第四，結論
總之，公用事業民營化是壹項系統工程，涉及到方方面面的問題和困難，這就決定了我國公用事業民營化是壹個漸進而緩慢的過程，絕不可能壹蹴而就，更何況我國公用事業改革剛剛起步。因此，在公用事業民營化中，要註意有計劃、有步驟地推進，不能壹哄而上，影響改革本身和社會穩定。當然，在公用事業民營化的過程中，要註意吸收和借鑒西方國家民營化改革的經驗，將國外的成功經驗和做法與我國公用事業改革的具體實踐相結合，試圖從多角度分析和審視我國公用事業的現狀和改革面臨的困難和問題，探索壹條符合我國國情的公用事業民營化之路。
參考資料:
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