編者按:在破產程序中，雖然人防工程建設屬於國防基礎設施，涉及國家安全和公共利益，但法律並沒有賦予易地建設費法定的優先受償權。從人防工程易地建設費的立法原則和收費標準綜合分析，它應是壹項行政事業性收費，是壹項公法債權，應認定為普通債權，其賠償順序應區別對待。
破產房企通常有開發商未建人防工程，拖欠向政府人防辦繳納人防工程搬遷費。政府人防辦作為已知債權人，在向管理人申報人防工程造價的過程中，經常會申報建設工程價款優先受償權、優先受償權和普通債權。為了澄清實踐中對人防工程易地建設費的誤解，便於管理人核實債權性質，本文通過司法實踐案例進行了探討。
壹、人防建設費的概念
人防工程易地建設費是指建設單位因地質、地形、施工等客觀條件限制，不能按照人民防空法及有關規定修建防空地下室，經人防主管部門批準，按照有關標準向其繳納的人防工程易地建設費，涉及國家安全和公共利益，具有行政事業性收費性質。
二、人防建設費糾紛案
通過數據庫搜索“人防工程造價與破產”字樣，只找到5起因管理人確認人防工程造價而產生的糾紛，案例很少。
破產人防易地建設費糾紛司法案例
序列號
箱號
人民防空辦公室的主要應用
裁判結果
1
(2018) E-10行，審查回復1號
在行政非訴案件中，人防辦對開發商未繳納人防易地建設費進行了查處，並作出了行政處罰。之後開發商因破產未執行行政處罰，人防辦向法院申請強制執行。
不得強制執行2065438年9月26日松滋人防辦(2017)02號行政決定。
2
(2018)魯0124民初3179
人防工程易地建設費在破產財產中享有優先受償權的請求權；開庭時改為訴請確認人防工程易地建設費為普通債權。
駁回訴訟請求，支持管理人確認為劣後的債權。
三
(2019)鄂2827民初第1806號
申請優先補償人防工程易地建設費用。
駁回申請，支持管理人確認為普通債權
四
(2019)陜01民國初857號
人民防空工程易地建設費和滯納金享有優先受償權；
駁回申請，支持管理人確認人防工程建設費為普通債權，不確認滯納金的審核結果。
五
(2020)冀1125民初319
主張人防工程易地建設費的債權金額為1217280元。
支持訴訟請求，確認原告享有人防工程易地建設費索賠金額1，21，7280元。法院不承認該債權的性質，但管理人承認其為普通債權。
通過以上案例可以看出，訴至法院的主要糾紛是債權人和管理人對人防工程易地建設費債權性質的不同認知。政府機關的人防辦通常認為作為公權征收的人防建設費應當享有優先受償權，但管理人基於破產法原則將其確認為普通債權，甚至有管理人將其確認為不良債權。
三、本文的觀點
本文認為，法律上的優先受償權必須由法律明確規定，人防工程易地建設費作為優先受償權沒有法律依據，管理人應將其視為破產中的普通債權。
第壹，現行法律規定的優先權有兩種。壹種是程序優先權，是特定人在特殊情況下申請專利或註冊商標所享有的優先權；二是實體優先權，即民事優先權。破產中常見的民事優先權有兩種:壹種是壹般優先權，對破產債務人的全部財產享有優先受償權；根據《企業破產法》第113條規定，職工債權和稅收債權。二是特別優先權，在破產中，債務人對特定財產享有優先受償權，如基於約定原因的財產擔保債權；船舶、飛機等特定動產的優先權和基於法定事由的建設工程賠償的優先權。法律沒有規定易地建設人防工程的費用有優先受償權。
第二，人防工程易地建設費是具有公法性質的行政性收費，但不具有享有民事優先受償權的性質。《全國破產審判會議紀要》(2018)第二十八條規定了破產債權的清償原則和順序。該條第二、三句規定，人民法院可以根據人身損害賠償債權優先於財產債權、私法債權優先於公法債權、補償性債權優先於懲罰性債權的原則，合理確定法律沒有明確規定的債權的清償順序。按照企業破產法第壹百壹十三條規定的順序清償後，破產財產仍有剩余的，可以依次用於清償破產受理前發生的民事懲罰性賠償、行政罰款、刑事罰款等懲罰性債權。該條確立了國家不與民爭利的精神，公權力形成的債權應次於私法形成的債權，公權力處分形成的債權應次於民事權利的補償性權利。人防工程易地建設費雖因國防工程建設而產生，具有公共利益的屬性，但本質上屬於公法債權，不能享有優先於民事權利的例外。
第三，將人防工程易地建設費認定為劣後債權沒有法律依據。《企業破產法》沒有對債權的種類作出獨立明確的規定，僅在第113條規定了清償順序，而該條只是明確了普通債權中不同種類債權可以享有分配的順序。《全國破產審判會議紀要》(2018)第二十八條只規定了破產債權的清償原則和順序。目前，次級債權作為壹種獨立的債權類型，沒有法律依據，只是普通債權中的壹些特殊債權，按照次級受償的順序進行分配和清償。因此，對於人防工程易地建設費，沒有法律規定其享有優先受償權，應認定為普通債權；沒有法律明確規定清償順序，公法債權應當在私法債權清償後清償。
第四，實踐總結
在實踐中，破產管理人應註意:
(1)人防辦作為收取和收繳人防易地建設費用的部門，有權申報債權，通常是已知的債權人，管理人應根據《企業破產法》第十四條的規定，協助法院通知人防辦依法申報債權。
(2)管理人與政府人防辦應事先就人防工程建設費的債權數額、性質、受償順序等進行有效溝通，避免產生誤解和糾紛。
(三)管理人確認債權，不能混淆債權的分類和債權的清償；區分人防工程易地建設費和滯納金，分別處理易地建設費和滯納金；更不可能在法律規定之外認定債權的類型和性質。
(4)鑒於破產業務的專業性，政府人防辦可提前咨詢律師或委托代理律師進行債權申報，及時、合法、合規、合理地處理債權申報及其他行使事務。
動詞 （verb的縮寫）相關法律法規
《企業破產法》第壹百壹十三條規定，破產財產在優先清償破產費用和受益債務後，按照下列順序清償: (壹)破產人所欠職工的工資、醫療、傷殘津貼和撫恤費用，應當計入職工個人賬戶的基本養老保險和基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當向職工支付的賠償金；(二)破產人所欠的除前款規定以外的社會保險費和所欠稅款；(三)普通破產債權。
《全國法院破產審判工作會議紀要》第二十八條規定:破產債權的清償原則和順序。對於法律沒有明確規定的債權，人民法院可以按照人身損害賠償債權優先於財產債權、私法債權優先於公法債權、補償性債權優先於懲罰性債權的原則，合理確定清償順序。因債務人侵權造成的人身損害賠償，可以按照企業破產法第壹百壹十三條第壹款第壹項規定的順序支付，但涉及懲罰性賠償的除外。按照企業破產法第壹百壹十三條規定的順序清償後，破產財產仍有剩余的，可以依次用於清償破產受理前發生的民事懲罰性賠償、行政罰款、刑事罰款等懲罰性債權。
《中華人民共和國國防和防空法》第二十二條:城市新建民用建築，應當按照國家有關規定修建戰時可用於防空的地下室。
山東省的實施情況
《辦法》第十六條:城市新建民用建築，建設單位應當按照國家規定修建防空地下室；不適宜建設的，必須報人民防空主管部門批準，並按規定繳納易地建設費，由人民防空主管部門組織易地建設。
濟南市發改委、財政局、人防辦《關於規範人防工程易地建設費征繳的通知》，姬發改價[2065 438+07]375號，三段規定人防工程易地建設費屬於政府非稅收入。