摘要：美國三權分立的形成經歷了壹個曲折復雜的過程。聯邦時期立法專制的教訓，促使了《1787年美國憲法》三權分立體制框架的形成。三權分立是美國開國者的理性選擇，它對美國的發展起到了積極的作用，但也有消極的影響。
關鍵詞：美國憲法；三權分立；權力制衡；國會；總統
美國總統克林頓在任期間所留給我們的記憶恐怕不僅僅是他領導下美國經濟的持續發展，更鮮明的可能是那起轟動世界的醜聞事件及隨之而來的國會的彈劾案。正是這次彈劾案，讓我們看到了美國三權分立體制中權力相互制約的復雜及有效性，也讓我們對制定這壹體制並使之保持了200多年而仍然具有強大生命力的美國開國元勛的遠見卓識敬佩不已。現在，就讓我們再來回望壹下這壹體制形成的歷程。
壹、思想淵源
西方的分權思想由來已久，古希臘亞裏士多德關於混合政體的理論，通常被認為是最早的分權理論的萌芽。他提出國家有議事權、行政權、司法權，並認為國家之治亂以三權是否調和為轉移。亞裏士多德的目的是通過分析政體三要素，創造出壹種兼顧富人和窮人的利益，使社會各階級之間獲得壹種平衡，從而防止變態政體（暴君政體、寡頭政體和平民政體）的出現。但是，他的這種混合政體的理論關註的是社會各階級利益的平衡，而非國家政治機構之間力量的分立和平衡，因而和近現代意義上的“三權分立”理論在具體內涵和實質內容上都有很大不同。不過，即使如此，他的思想也已超越了他所處的時代，為近代分權思想的產生奠定了思想基礎。在亞裏士多德的天才思想閃耀之後的1，000多年裏，雖然波裏比阿、西塞羅、馬西略等人也提出過混合政體理論，但總的說來，分權思想並沒有得到更深入的發展。
直到17世紀，英國著名思想家洛克《政府論》的發表，才表明近代意義上的分權理論初步形成。洛克在《政府論》下篇中，對權力分立理論有詳盡論述。他把國家權力分為立法權、行政權和對外權，認為這三種權力應分別由不同的國家機關行使。繼洛克之後，法國啟蒙思想家孟德斯鳩更進壹步發展了分權理論，提出了著名的“三權分立”理論。他在《論法的精神》中，將國家的權力分成三種：立法權、行政權和司法權。所謂三權分立，就是通過法律規定，將三種國家權力分別交給三個不同的國家機關執掌，既保持各自的權限，又要互相制約保持平衡。他認為：“壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的壹條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”〔1〕因此，他在三權分立思想中，強調了權力制衡思想，通過權力的分立與制衡防止權力的濫用，防止權力對人民自由、權利的侵犯。這些分權思想，特別是其所體現出來的民主政治的原則，在英屬北美殖民地得到了廣泛傳播。在殖民地反英鬥爭日益高漲之後，各種報章雜誌及小冊子對歐洲啟蒙思想家們的學說的廣泛宣傳，使得民主政治與分權制衡的思想更加深入人心。三權分立在美國由理論走向了現實。
二、邦聯時期——立法專制的教訓
在美利堅合眾國形成的過程中，經歷了壹段邦聯時期。這壹時期就是指《邦聯條例》作為美國的國家基本法的壹段時間。這壹時期雖然很短，但對後來美國三權分立體制的形成有重要影響。在《獨立宣言》發表後，北美英屬殖民地13個州在對英鬥爭的過程中，認識到相互聯合、結成壹個國家的重要性，因此，在***同的聯合願望的基礎上，大陸會議於1777年制定了《邦聯和永久聯合條例》（簡稱《邦聯條例》），這部條例經各州議會批準後於1781年生效。
根據《邦聯條例》所建立起來的政府並不實行三權分立，而是建立了壹院制國會，並且，中央政府權力很小，地方政府權力很大，因此，“當時體制只是幾乎完全獨立的各單元體的聯盟，不是現代意義上的統壹國家。”〔2〕(p56)這種體制的形成就體現了當時美國人民對於行政專制政府的恐懼。
邦聯時期的地方各州為防止行政專制，遵照孟德斯鳩的分權學說建立了分權體制。但是，他們在把這壹學說付諸實踐時，並未真正理解這壹學說的精神實質，即防止濫用權力。各州的分權體制中只有分權，沒有制衡，而且權力分配亦不均衡，把政府的主要權力賦予了立法機關。他們之所以這樣做，壹方面是出於對行政專制的恐懼，另壹方面是出於對立法機關的信賴，認為只有立法機關才是人民自由的庇護所。因此，議會不僅是州最高立法機關，而且也在事實上成為州最高權力機關。這種權力分配的不平衡及其所缺乏的相互制約，使得州立法機關不斷濫用權力而又無所顧忌。因此，各州立法機關不斷侵犯其他部門的權力，甚至經常出現違憲情況。曾經擔任過弗吉尼亞州州長的傑佛遜對此深有體會，他評論說：“政府的全部權力，立法、行政和司法，都集中到立法機構。把這些權力都集中到同壹個機構，恰恰是暴君政府的定義。這些權力由多數人行使，而不是由壹個人行使，並不能減輕暴政的程度。173個暴君肯定會和1個暴君壹樣富於壓迫性。”〔3〕
立法專制的教訓給美國的政治領袖們提供了寶貴的經驗，讓他們從單純的權力分立學說中清醒過來，認識到權力之間相互制約、相互平衡的重要性。從此，制衡被賦予了與分權同等重要的地位，並通過1787年憲法表現了出來。
三、1787年憲法——三權分立體制的框架形成
根據《邦聯條例》所建立的政府在抗英戰爭中還能保持13個州的緊密的團結與統壹。但1783年與英國締結了和平條約之後，推動13個州凝聚在壹起的外部力量隨之消失了，各州離心傾向的加大使得邦聯處於分裂的邊緣。同時，又由於對各州內部立法專制的不滿日益增強，使得修改《邦聯條例》、建立壹個強有力的中央政府和新的三權分立體制被提到了日程上。而1786年的謝司起義則加快了這壹進程。
1787年，除羅得島以外的12個州的55名代表聚集在費城討論修改《邦聯條例》。但在深入的討論之後，代表們發現僅僅對《邦聯條例》進行修改已不能滿足現實的要求，因此他們決定將這次修憲會議變成制憲會議，要為美國制定壹部新的憲法，從而產生了著名的《1787年憲法》。這部憲法是在壹系列爭執不下的商討妥協和達成基本***識的基礎上誕生的。在制定憲法的過程中，各種不同利益集團——大州集團與小州集團、保守派與民主派等存在著嚴重分歧，他們圍繞各種問題展開了激烈的鬥爭，其焦點集中在大州與小州在未來國會中代表名額的分配問題上。此外，南方與北方在奴隸制問題上的鬥爭也已經產生。這些問題經過三個月的辯論之後，在幾個著名的妥協——“大州和小州就國會代表中代表權問題達成的妥協，南方和北方就稅收和代表權中如何計算奴隸人數問題達成的妥協，以及北方和南方就對外貿易的調控與征稅問題達成的妥協”〔4〕的基礎上，制憲會議最終制定出了新的憲法——《1787年憲法》。
創立《美國憲法》並為其通過而努力的人們相信：“只要能建立起相應的機構，建立壹個公正、自由社會的夢想就壹定會成為現實。權力當然是必要的，但權力也是危險的，只有保持各機構間適度的權力平衡，才能正確地實施權力，同時制約掌權者濫用權力。應該建立壹個國家政府，這個政府要有足夠的權力行使管理權，但是政府的權力也必須受到限制，最終權力必須歸屬公民所有，由公民通過直接或間接選舉產生的代表和任命的官員行使權力。”〔2〕(p60)依據這壹思想，美國憲法最重要的原則就是建立“權力分立”的限權政府。“政府應由選舉產生的執政官，也就是總統執政，由總統掌管行政部門以及各行政機構，總統完全獨立於國會這壹立法部門，不必對國會負責，這兩大部門還要加上以最高法院為首的司法部門……每壹部門都有各自的權力範圍，並制約著另外兩大部門的權力。這三大部門各自保持相當程度的獨立。”〔2〕(p63-64)美國憲法明確地將國會置於政府權力的中心，但即使在國會，也存在著監督和制約，因為國會本身劃分為兩院——參議院和眾議院，而且兩院必須以壹致的方式批準所有的法律。總統對法律的實施負責，而法院則就有關法律問題的爭議進行裁決。這就是互相制約、求其平衡的美國政府“三權分立”的政治制度。
（壹）國會——立法權力機構。“在每個社會裏都必須通過壹定途徑，將壹些基本原則確定下來，用於調節每個社會成員之間以及每個成員與團體之間的關系。在現代政治體制下，它就是立法程序，通過指定某團體作為全體公眾的規則制訂者，最終正式通過法律。”〔2〕(p183)這就是美國國會作為立法機構的職能。
美國國會的權力在《美國憲法》中給予了明確規定，包括確立稅項及征收稅款的權力，借款、調控商業的權力，鑄造貨幣、確定重量和度量標準、建立郵政體系、創立司法體系的權力，劃定聯邦區域、管理版權和專利的權力，宣布參戰、為美軍籌資和提供資助常備民兵的權力。國會權力廣泛，但也有限制，《美國憲法》專門指定了壹些限制範圍，比如，國會不能通過任何剝奪言論或新聞出版自由的法律，不能通過公民權力剝奪法案（只允許對公民實行立法機構處罰而不是司法處罰的法律），不能追溯既往的法律（用來懲罰法律通過之前所發生的行為的法律）等。
（二）政府行政部門及總統——行政權力機構。美國行政部門的基本職能是執行法律和政策，擔負政府的日常工作。行政部門實行總統負責制，各部部長、副部長、助理部長、署長、局長和管制委員會委員由總統任命，參議院批準；總統免除他們的職務則無須參議院批準。各部、署、局均實行部長、署長、局長負責制。在當今，總統是美國政治舞臺的中心和權力最大的人物。《美國憲法》規定：“行政權屬於美利堅合眾國總統。”總統職位是單壹的，獨立於國會之外，由全國選民選舉產生，總統在軍事和外交上的權力是由憲法直接授予的。總統任期4年，連任總統職務不得超過兩次。根據《美國憲法》規定，總統擁有監督法律執行權、政府官員任免權、締結條約權、戰爭權（不含宣戰權）等。憲法授予總統上述權力的同時，也給予了限制，比如，政府高級官員的任命需經參議院批準；對總統否決的議案，參眾兩院有權經2/3以上議員同意而重新通過；總統未經國會宣布在國外的用兵作戰，時限不超過90天等等。對總統最致命的限制是《美國憲法》授予國會擁有罷免包括總統在內的政府官員的權力，眾議院“獨自擁有彈劾權”；參議院“獨自擁有審判壹切彈劾案的全權”〔5〕。
（三）法院——司法權力機構。“從體制上看，司法程序在某種意義上是政治制度的關鍵部分。不論司法制度采取哪種形式，它的基本政治作用是壹致的——幫助社會控制（而不是消除）沖突……對法律的尊重是政治秩序的生命。”〔2〕(p281-282)
美國法院有兩套並行的法院系統——聯邦法院系統和各州法院系統。兩套法院系統職能上各有管轄權，組織上沒有隸屬關系。兩者都擁有司法審查權，任何法院都有權解釋美國憲法，有權裁決任何法律、行政命令、規章條例違憲，以至無效，聯邦最高法院的裁決為終審裁決。司法部行使檢察權，其所屬的檢察機關和各類警察是美國司法權力的組成部分和執行法律的實際體現。對司法權力的限制主要體現在國會和各州壹起，可以用憲法修正案推翻最高法院的裁決；重新通過被法院宣判違憲的法律；潛在著有權決定低級法院的管轄權和最高法院的上訴審判權。
美國法院法官在司法權力和司法程序中扮演舉足輕重的角色。美國最高法院的大法官由總統任命，參議院批準。法官任職終身制，薪金高於其他政府官員，而且任職期間不得減少。《美國憲法》對法官行為做出了明確限制，法官任職期間不得在某壹政治組織中任職，不得參加競選公職活動，不得為某壹政治組織或其候選人演講或公開捐款、參加政治集會等活動。國會對法官擁有獨自的彈劾權。
從上述的機構設置來看，理論上：（1）國會、總統和最高法院分別擁有立法、行政和司法權。可見，在總統制下，立法、行政和司法三權是平起平坐、互不從屬的關系，議行是分開的。（2）立法權、行政權與司法權是互相牽制和平衡的。這是三個分立的部門的權力得以進行整體運作的“傳動裝置”或“聯系紐帶”。可見，名義上總統只掌握行政權，但實際上擁有部分立法權。國會名義上只有立法權，但實際上擁有影響行政權和司法權的手段。同樣，最高法院也以“違憲審查”為“司法裁量”的形式參與“立法”，影響行政行為。這樣，在壹個權力關系極為復雜的政府系統中，通過互相滲透和牽制，各種權力就有條不紊地運作起來了。