編者按:破產程序中,人防工程建設雖然屬於國防基礎設施,涉及國家安全及公***利益,但法律並未賦予易地建設費享有法定優先受償屬性,從人防工程易地建設費的立法原則、收費標準綜合分析,應為行政事業性收費,屬公法債權,應認定為普通債權,並對其受償順序區分處理。
破產房企中通常存在開發商未建設人防工程且拖欠應向政府人防辦公室繳納人防工程易地建設費。政府人防辦公室作為已知債權人向管理人申報人防易地建設費用過程中,常出現申報建設工程價款優先受償的、申報優先受償權、申報普通債權的情況。為理清實務中對人防工程易地建設費的誤解,便利管理人核定該債權性質,本文通過司法實務案例進行探討。壹、人防易地建設費概念
人防工程易地建設費是指建設單位在民用建築項目中確因地質、地形、施工等客觀條件限制,不能按照人民防空法及相關規定同步建設防空地下室,報經人民防空主管部門批準並按照相關標準向其繳納的人防工程易地建設費,涉及國家安全和公***利益,具有行政事業性收費性質。二、人防易地建設費糾紛案例
通過數據庫檢索人防工程建設費、破產字樣,僅檢索到五個因管理人確認人防易地建設費用發生的糾紛,案例較少。 破產中人防易地建設費糾紛司法案例 序號 案號 人防辦公室主要訴請 裁判結果 1 (2018)鄂10行審復1號 行政非訴案件,人防辦查處開發商欠交人防易地建設費行為並作出行政處罰,後開發商因破產而未執行該行政處罰,人防辦申請法院予以強制執行 不準予強制執行申請執行人松滋人防辦於2017年9月21日作出的松人防處理決字(2017)第02號行政處理決定 2 (2018)魯0124民初3179號 訴請對人防工程易地建設費在破產財產中享有優先受償權;開庭時變更為訴請確認享有的人防工程易地建設費用為普通債權 駁回訴請,支持管理人確認為劣後債權 3 (2019)鄂2827民初1806號 訴請對人防工程易地建設費享有工程款優先受償權 駁回訴請,支持管理人確認為普通債權 4 (2019)陜01民初857號 訴請人防工程易地建設費、滯納金享有優先受償權; 駁回去請,支持管理人確認人防工程易地建設費為普通債權,不予確認滯納金的審核結果 5 (2020)冀1125民初319號 訴請確認享有人防工程易地建設費債權金額1217280元 支持訴請,確認原告享有人防工程易地建設費債權金額1217280元,法院未認定債權性質,但管理人認可為普通債權 通過上述案例,我們可以看到,發生糾紛訴至法院的主要爭議系債權人和管理人對人防工程易地建設費債權性質的不同認知。政府機構人防辦公室通常認為作為公權力的賦予征收的人防易地建設費用理應享有優先受償權,而管理人基於破產法原理確認為普通債權,甚至有管理人將其確認為劣後債權。三、本文觀點
本文認為,法律上的優先受償權必須由法律明確規定,人防工程易地建設費作為優先受償權沒有法律依據,破產中管理人應認定為普通債權。
第壹,現行法律規定的優先受償權主要包括兩種,壹是程序優先權,根據專利法、商標法規定,特定的人在特殊情形下享有的申請專利、註冊商標的優先權;二是實體優先權,即民事優先權利。破產中常見民事優先權利又分兩種,壹是壹般優先權,在破產中對債務人全部財產享有優先受償權利;如《企業破產法》第壹百壹十三條規定的,職工債權、稅款債權。二是特別優先權,在破產中對債務人特定財產享有優先受償權利,如基於約定原因的有財產擔保債權;基於法定原因的船舶和飛機等特定動產優先權、建設工程款優先受償權。法律沒有規定人防工程易地建設費用享有優先受償權。第二,人防工程易地建設費具有公法性質的行政事業性收費,不具有享有民事優先受償權的性質。《全國破產審判會議紀要》(2018年)第二十八條規定破產債權的清償原則和順序。該條第二句和第三句規定,對於法律沒有明確規定清償順序的債權,人民法院可以按照人身損害賠償債權優先於財產性債權、私法債權優先於公法債權、補償性債權優先於懲罰性債權的原則合理確定清償順序。破產財產依照企業破產法第壹百壹十三條規定的順序清償後仍有剩余的,可依次用於清償破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權。該條確立國家不與民爭利的精神,對於因公權力形成的債權應劣後於私法原因形成的債權,對於公權力懲罰原因形成的債權應劣後於民事權利補償性權利。人防工程易地建設費雖系因國防工程建設原因產生,具有公***利益屬性,但本質上屬於公法性質債權,不能享有優先於民事權利受償的例外。
第三,人防工程易地建設費認定為劣後債權,沒有法律依據。《企業破產法》對於債權類型未做獨立、明確的規定,只是在第壹百壹十三條清償順序中作了清償順序的規定,且該條也只是明確普通債權中不同種類的債權類型可享有分配順序的先後。《全國破產審判會議紀要》(2018年)第二十八條也只是規定破產債權的清償原則和順序。劣後債權目前作為獨立的債權類型,沒有法律依據,但普通債權中部分特殊情形的債權按照劣後受償的順序分配清償具有法律規定。故,對於人防工程易地建設費,沒有法律規定其享有優先受償,應認定為普通債權;沒有法律明確規定其受償順序,應在私法債權受償後再行清償公法債權。
四、實務總結
實務中破產管理人應註意:
(壹)人防辦公室作為征繳人防易地建設費用的部門,有權申報債權,通常系已知債權人,管理人應根據《企業破產法》第十四條規定協助法院通知人防辦依法申報債權。
(二)管理人和政府人防辦公室對人防易地建設費用的債權確認金額、性質認定、受償順序提前、有效溝通,避免誤解和爭議。
(三)管理人確認債權,區分債權類別、債權受償問題二者不能混淆;區分人防工程易地建設費和滯納金,並對費用和滯納金分別予以處理;更不能超越法律規定認定債權類型、債權性質。
(四)鑒於破產業務專業性,政府人防辦公室申報債權,可提前咨詢律師或委托代理律師申報,及時依法、合規、合理應對債權申報和其他行權事務。
五、相關法律規定
《企業破產法》第壹百壹十三條規定:破產財產在優先清償破產費用和***益債務後,依照下列順序清償:(壹)破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用,所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用,以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金;(二)破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款;(三)普通破產債權。 《全國法院破產審判工作會議紀要》第二十八條規定:破產債權的清償原則和順序。對於法律沒有明確規定清償順序的債權,人民法院可以按照人身損害賠償債權優先於財產性債權、私法債權優先於公法債權、補償性債權優先於懲罰性債權的原則合理確定清償順序。因債務人侵權行為造成的人身損害賠償,可以參照企業破產法第壹百壹十三條第壹款第壹項規定的順序清償,但其中涉及的懲罰性賠償除外。破產財產依照企業破產法第壹百壹十三條規定的順序清償後仍有剩余的,可依次用於清償破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權。 《中華人民***和國防空法》第二十二條:城市新建民用建築,按照國家有關規定修建戰時可用於防空的地下室。 《山東省實施 辦法》第十六條:城市新建民用建築,建設單位應當按照國家規定修建防空地下室;不宜修建的,必須報人民防空主管部門批準,並按規定繳納易地建設費,由人民防空主管部門組織異地建設。 濟南市發改委、財政局、人防辦《關於規範人防工程易地建設費征繳等有關問題的通知》濟發改物價[2017]375號三款規定:人防工程易地建設費屬於政府非稅收入。