中國修訂物權法草案，防止企業並購造成國有資產流失
編輯:stdgx發布日期:2006-10-27 21:48復制鏈接
新華網北京65438+10月27日電(記者、王)在27日開幕的十屆全國人大常委會第二十四次會議上，正在進行第六次審議的物權法草案在保護國有資產方面又增加了重要壹點:通過“合並、分立”造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。
今年8月，在十屆全國人大常委會第二十三次會議第五次審議物權法草案時，壹些常委會組成人員提出，現實生活中，企業並購造成的國有資產流失嚴重，應做出有針對性的規定。
在此基礎上，草案將相關規定修改為:“違反國有資產管理規定，通過企業改制、合並、分立、關聯交易等方式，低價轉讓、私分集體資產、擅自擔保或者以其他方式造成國有資產損失的，依法承擔法律責任。”
隨著我國國資監管體系的逐步建立和股權分置改革的結束，為國有企業大規模並購創造了條件。
海外金融和商業咨詢公司Grant Thornton Corporate Finance最近的壹份報告顯示，從去年7月到今年6月，價值6543.8+04億美元的中國內地公司被海外企業收購，交易金額比去年同期增長52%。
國務院國資委有關負責人指出，在國有企業兼並重組過程中，“蛇吞象”、政府“拉拉扯扯”、“合並報表”、不相關行業重組是導致國有資產流失的典型方式。這些重組難以保證企業創造不斷增長的利潤，大股東往往侵占和非法轉讓國有資產。
有關人士指出，物權法六審稿在國有資產保護條款中增加“合並、分立”字樣，有助於防止今後國有資產流失。
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平等保護原則:中國物權法的鮮明特色
王黎明
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所謂物權法中的平等保護原則，是指物權主體在法律地位上是平等的，其所有權和其他財產權在受到侵害後應當受到物權法的平等保護。平等保護是物權法的首要原則，也是制定物權法的指導思想。平等保護原則充分體現了我國市場經濟體制的社會主義特征，因為在西方國家，物權法以保護私有財產為主要功能，所以沒有必要按照主體對所有權進行分類，並在此基礎上提出了平等保護的問題。但是，在我國，由於基本經濟制度是以公有制為基礎，多種所有制經濟共同發展，在法律特別是物權法中確立平等保護原則，對於維護社會主義基本經濟制度具有重要意義。
第壹，平等保護原則完全符合我國憲法。
產權是壹定財產關系的法律表現。物權法作為調整平等主體之間財產所有權和使用關系的法律，必須確認和體現壹國憲法所承認的基本經濟制度。壹方面，物權法必須在憲法的框架內調整財產的所有權和使用權的關系。“產權制度關系到壹個國家的經濟，必然要采取壹致的政策作為社會的準則。”[1]換言之，物權法必須以憲法確定的政策作為其基本規則設計和制度構建的指導思想。另壹方面，物權法也必須反映壹個國家的所有權關系。正如德國法學家鮑爾所指出的，“作為法律體系的壹部分，物權法包含了人類支配金融的根本規則。這個規則的構成取決於壹個國家的憲法制度所確立的基本決定。同時，國家的經濟制度也是根據這壹基本決定而具體化的。”[2]正因為如此，物權法具有強烈的固有法和地方色彩。我國物權法作為調整平等主體之間財產所有權和使用權的法律，是憲法確立的基本經濟制度在民法中的表現，也是憲法中保護各種財產權的法律規則的具體化。因此，物權法必須體現憲法精神，符合憲法要求。
物權法作為壹部基本的物權法，必須體現憲法的所有權關系。西方國家的物權法以保護私有財產權為基本功能[3]，而我國的物權法也具有保護私有財產權的功能，但其對財產權的保護並不單壹。在我國社會主義初級階段，由於多種所有制形式的存在，我國物權法必須確認平等保護原則，體現基本經濟制度的要求和維護多種所有制形式的需要，平等保護國家、集體和個人的財產。物權法草案確立的平等保護原則是憲法確立的基本經濟制度在物權法中的具體體現，也體現了憲法的基本精神。
平等保護原則之所以完全符合我國憲法，是因為它符合我國憲法確立的社會主義基本經濟制度。中國是壹個社會主義國家。根據憲法第六條的規定，我國目前處於社會主義初級階段，實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。因此，“以公有制為主體，多種所有制並存”構成了我國的基本經濟制度，物權法中的平等保護原則是這壹基本經濟制度的充分反映和具體體現。
首先，“公有制為主體、多種所有制並存”的基本經濟制度在內容上包含了各種所有制之間的平等，並不意味著不同所有制之間存在差異。所謂“以公有制為主體”，主要是強調各種公有制在國計民生、經濟安全和政府宏觀調控中的基礎作用及其對國民經濟的重要影響，也保證了生產關系的社會主義性質。我個人理解“主體”的本意是強調公有制對經濟關系的影響及其在經濟生活中的基礎作用。比如對鋼鐵、交通、汽車、能源等關系國民經濟命脈的大行業實行* *所有制，有利於保證基本經濟制度和屬性，保護國家經濟安全，實現政府調控能力。只有保證公有制的主體性，才能保證社會主義的方向。雖然上述憲法條文的措辭存在主體與非主體的區別，但只能理解為各種所有制在國民經濟中的作用不同，而不能理解為各種所有制的法律地位不平等。並不是說公有制為主體就意味著公有制處於上位法律地位，其他所有制處於次位法律地位。正是因為在憲法中，各種所有制在法律地位上是平等的，這就決定了物權法草案需要規定對各種所有制平等保護的原則。
其次，平等保護完全符合憲法關於公有制為主體的規定。壹種觀點認為，不同的所有制形式在國民經濟中的地位和作用是不同的，因為憲法第12條(社會主義公共財產不可侵犯)和第13條(公民合法的私有財產不可侵犯)是我國在社會主義初級階段的核心條款和關鍵條款，不能等同，也不能對等，否則無法體現我國物權法與西方國家的區別。物權法堅持平等保護原則，與憲法相關規定不壹致。我們認為這種觀點是對憲法的誤解。現行憲法第12條的規定作為壹個宣示性條款是合理的。1982制定這壹條時，鑒於文革中壹些人搞“打砸搶”破壞公共財產的現象，有必要在憲法中宣示公共財產的神聖性。從加強國家主權的角度作出這壹規定也有壹定道理。因為壹些國有自然資源與國家主權密切相關，所以有必要從加強國家主權的角度宣示公共財產的神聖性。但是，這個規定顯然不是基本經濟制度的規定。不能因為“神聖”二字就認為憲法承認的各種所有制都是不平等的，也不能因為“神聖”二字就推斷要優先保護國有財產，區別對待私有財產。當然，憲法第12條的規定不是關於我國社會主義基本經濟制度的規定，但憲法第六條“公有制為主體，多種所有制並存”的規定是關於基本經濟制度的規定。
第三，憲法關於基本經濟制度的規定強調各種所有制經濟共同發展，共同發展的基礎和前提是平等保護。壹方面，根據憲法第六條的規定，我國目前正處於社會主義初級階段，實行的是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。憲法雖然規定國有經濟是國民經濟的主導力量，但也維護了多種所有制經濟的共同發展。根據這種所有制采取的戰略方向，我們不搞私有化，而是搞多樣化，鼓勵和保護各種所有制形式的發展。這是我國社會主義初級階段社會主義所有制的基本特征。既然要實現多種經濟成分的共同發展，就必須對其他經濟成分給予同等保護。因此，強調物權法對不同所有制的平等保護，是憲法對各種所有制成分平等保護的唯壹邏輯解釋。沒有平等的保護，很難有共同的發展。沒有它，平等保護就失去了應有的目的。另壹方面，只有在物權法中規定平等保護原則，才能鞏固社會主義初級階段的基本經濟制度，排除各種“左”和“右”的幹擾，堅定社會主義改革開放的正確方向。憲法規定各種所有制經濟共同發展，這也是對社會主義初級階段經濟發展規律的總結。實踐證明，只有努力促進多種所有制經濟同時發展，社會主義基本經濟制度才能鞏固。從長遠來看，物權法之所以肯定平等保護原則，是為了使發展多種所有制經濟成為我國長期的壹項基本國策。只有平等保護和促進各種所有制經濟發展，物權法才能真正發揮維護社會主義基本經濟制度的作用。
第四，平等保護和產業政策並不矛盾。誠然，在中國，不同的所有制在公共資源分配、市場準入、銀行貸款等方面有所不同。對於不同類型的企業，國家在稅收、信貸、市場準入、用工指標等方面確實存在壹些政策差異，在貸款方面對於部分國企也確實存在這種傾斜。我們必須確保國有經濟在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力，但這些差別與平等保護原則並不矛盾。物權法是私法，確立財產的所有權和使用權，而國家宏觀調控政策和市場準入的特別規定屬於公法調整的範圍，不屬於物權法的內容。事實上，各國針對不同領域、不同主體的產業政策存在壹定差異，但這並不影響對私有財產的平等統壹保護。另壹方面，產業政策的差異主要影響財產的取得，而不影響對已經取得某種財產權的民事主體的平等保護。物權法的平等保護原則涉及民事主體取得財產權後的平等保護。這些差異主要體現在他們獲得財產之前的差異。他們獲得財產後，法律當然應該對他們的財產給予同等的保護。物權法不涉及對取得財產的優惠待遇的調整，也不應該介入政策優惠領域。從物權法的角度來看，不同來源、不同性質的財產壹旦被確定為具有壹定的所有權，在交易關系中就應適用相同的法律規則。
平等保護原則之所以完全符合我國憲法，是因為我國憲法不僅確立了各種所有制形式，而且規定了對所有制的平等保護。憲法本身對財產的保護貫徹了平等原則的要求。比如，現行憲法雖然規定“社會主義公共財產神聖不可侵犯”，但也規定“公民的合法的私有財產不可侵犯。"國家依法保護公民的私有財產權和繼承權."[4]憲法強調保護國有財產，但憲法對各類財產規定的實際保護規則並無區別。尤其應該指出，平等保護各種財產權是國家的義務。比如憲法修正案第21條規定:“國家保護個體經濟、私營經濟和其他非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，並依法對非公有制經濟進行監督和管理。”該條實際上明確了國家有保護非公有制經濟的義務，國家機關在行使各自職權過程中有保護非公有制經濟合法權益不受侵犯的義務。因此，按照我國憲法學者的壹致觀點，從憲法本身的內涵來看，它實際上體現了平等保護的精神[5]。物權法中的平等原則只是憲法平等原則在物權法中的具體體現。
總而言之，平等保護原則是合憲的，因為平等保護各種財產符合憲法平等保護的精神。法律面前人人平等是壹項基本的法律原則，也是壹項基本的憲法原則。1789年《法國人權宣言》第6條宣稱，“法律對所有人都是壹樣的，不管它是保護他們還是懲罰他們”。我國憲法第33條第2款規定:“中國人民和公民在法律面前壹律平等。”壹般認為，憲法中的平等既是壹項基本權利，也是壹項憲法原則。因為“憲法意義上的平等概念是以憲法規範的平等價值為基礎，在憲法效力中體現平等的內涵。”[6]所謂“法律面前平等”或“法律上的平等”，對於國家可以表述為“平等的原則”，至於個人，可以表述為平等的權利。[7]法律面前人人平等，包括財產權平等。壹方面，既然法律面前人人平等，包括權利平等，那麽財產權作為公民的基本權利之壹，就必須按照平等的原則與公共財產同等保護；另壹方面，財產權作為主體的基本權利，對保障其主體資格的實現也具有重要意義。財產的不平等遠非主體的平等，企業更是如此，企業離不開財產，財產是企業生存發展的血液。從某種意義上說，企業本身甚至是為了某種目的而存在的人才財產。在壹些商業交易中，企業本身被視為交易對象的財產。如果財產不平等，就意味著主體不平等，這必然會動搖法治社會的基礎。在中國，“依法治國，建設社會主義法治國家”已經寫入憲法，法治國家的特點是平等保護各類主體。從某種程度上說，不僅所有制形式本身要求平等保護，各種財產權也要求平等保護。法治社會的基礎是平等對待所有社會主體。
第二，平等保護是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求。
準確、全面地理解社會主義基本經濟制度，必須看到我國的基本經濟制度除了以公有制為主體、多種經濟形式共同發展之外，還包括另壹面，即我國實行的是社會主義市場經濟體制。我國憲法明確規定“國家實行社會主義市場經濟”，這也是我國社會主義基本經濟制度的完整表述。只有把這兩個方面結合起來，才能全面完整地理解和認識我國憲法對基本經濟制度的規定。
黨的十六屆三中全會報告指出，建立和完善社會主義市場經濟體制，必須“保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利”。相應地，作為調整財產所有權和使用權關系的物權法，應當把保障所有市場主體的平等法律地位和發展權作為其基本任務和目標之壹。因此，物權法草案必須確立平等保護原則，確保所有參與市場經濟活動的主體地位平等，確立起點平等，使各個主體平等交易、公平競爭，最終促進社會主義市場經濟的繁榮和發展。
第壹，只有堅持平等保護，才能為市場經濟提供基本的產權制度框架。平等保護原則是由中國社會主義市場經濟的性質決定的。所謂市場，就是由無數每天重復發生的復雜交換組成的。交易最基本的要素是產權和契約，因為交易要求交易主體以享有自己的產權為前提，產權的轉移是交易的目的。因此，構建產權是市場的基本規則，但作為市場經濟規則的產權制度必須建立在平等保護的基礎上。因為，壹方面，市場經濟天然要求平等，因為交易本身就是建立在平等的基礎上的。否認平等保護，就是否認交易雙方的平等地位和市場經濟的性質。另壹方面，市場經濟自然要求市場競爭的主體是平等的，只有平等才能在競爭中實現平等。任何企業，無論是公有還是私有，是大是小，都必須在同壹起跑線上平等競爭，適用同樣的法律規則。只有這樣，才能真正促進市場經濟的發展。而平等地位需要通過財產法的平等保護來實現。如果對不同的所有權性質給予不同的保護，就不會有所有權上的平等和法律上的平等。將財產所有權劃分為三六九等，意味著不同的企業本身也劃分為三六九等，因為財產法律地位的不平等必然決定了占有財產的企業法律地位的不平等。這必然導致國有企業與非國有企業法律上的不平等，國有企業必然享有壹定的法律特權，這與我們要建立的市場經濟體制的內在要求完全不符。
第二，平等保護是建立市場經濟秩序的基礎。市場經濟條件下，交易主體平等，利益多元化，資源配置流動性大。市場主體都是從自身利益最大化的角度追求自身利益，這就使得市場經濟的運行交織著各種矛盾和沖突。因此，需要用法律手段從宏觀和微觀上協調和規範各種主體的行為，以維護市場經濟的法律秩序。通過物權法確立平等保護財產權的原則，有助於維護公正的市場秩序，為市場經濟的建立和發展奠定基礎條件。市場經濟之所以需要物權法，在於物權法肯定了平等保護原則，充分鼓勵市場主體廣泛深入地從事市場交易，展開公平競爭。即使國家作為民事主體，以國有資產為基礎參與各類民事活動，如發行國債、國庫券、對外擔保等。，國家應與其他民事主體處於平等地位，並遵守民法通則來規範民事活動。作為壹個整體，當國家是民事主體時，它與其他民事主體是平等的。同樣，國有企業、國有控股公司參與民事活動時，也應與其他民事主體平等。不能對他們支配的國有財產設置壹些特殊的保護規則，否則會限制這類市場主體在市場競爭中的積極性和創造性，最終不利於國有資產的增值和保值。我國現行民事立法，特別是《民法通則》中強調民事主體在民事活動中壹律平等，也就是說只要從事民事活動，無論民事主體的具體形式是什麽，都必須平等地遵守同樣的遊戲規則。否則，他們從事的民事活動不能稱為民事活動，這樣的主體沒有資格稱為民事主體。
第三，平等保護是市場主體平等發展的條件。在市場經濟條件下，產權保護的平等不僅為市場參與者從事市場交易和公平交易創造了前提，也為各種所有制企業的共同發展提供了條件。新中國成立後，壹段時間內實行高度集中的計劃經濟體制，實行“壹所大學，兩所大學”的政策。公有制經濟和非公有制經濟之間沒有平等的關系，嚴重抑制了非公有制經濟的發展。財產保護的不平等意味著不同的企業具有不同的法律地位，甚至有些企業受到明顯的歧視待遇，這將嚴重損害企業的生存和發展。只是在改革開放後，國家建立了市場經濟體制，促進各種所有制經濟同步發展。中國改革開放的實踐表明，正是因為堅持了各種所有制平等保護、同步發展的方針，才最大限度地發揮了社會主義公有制的潛力，調動了億萬人民創造財富的積極性，才使中國經濟保持了20多年的快速發展，綜合國力迅速提高。這也是中國社會主義市場經濟的特點。可以說，正是在政策和法律上對不同所有制經濟的平等保護，才使中國經濟持續健康快速發展，社會財富快速增長，綜合國力大幅提升，廣大人民生活水平大幅提高。只有通過平等保護，才能為市場主體的平等發展創造基本條件。
平等保護權是各類市場主體生存發展應享有的基本權利。壹方面，財產的平等意味著企業的平等。企業作為市場活動的主體，依賴於對某種財產的支配和控制，市場交易行為在相當程度上體現為企業對某種財產的處置。如果不能平等保護財產，企業之間的法律地位是不平等的，市場交易根本無法進行。如果各種財產根據其財產所有者的不同而區別對待，實際上是將市場主體劃分為不同的層次，這根本無法實現市場主體之間的平等競爭，平等發展也就無從談起。另壹方面，平等保護意味著遵守同樣的財產規則。當前，衡量壹個國家或地區的經濟制度是否是市場經濟，關鍵要看市場是否在資源優化配置中發揮基礎性作用，其中壹個重要標誌就是市場主體的法律地位是否平等，是否遵循相同的遊戲規則，規範市場經濟的民商事法律制度是否建立和完善。反壟斷法、反不正當競爭法等維護市場經濟的基本法律規則，都是為了維護和保障市場主體之間的平等地位，而物權法則是通過對各類財產的平等對待和綜合保護，實現市場主體之間的平等。這種平等待遇要求各類市場主體在享有和行使財產權以及權利受到侵害時遵循同樣的規則，這也是市場經濟的內在要求。如果作為市場經濟基本法的《物權法》拋棄了平等保護原則，對不同的財產進行不平等的對待和保護，就很難證明中國真正實行的是社會主義市場經濟制度。
第四，平等保護是市場經濟繁榮和經濟增長的動力和源泉。美國法學家龐德有句名言“在商業時代，財富大多是由承諾組成的”[8]。既然契約構成了財富的主要內容，自然要求市場主體之間是平等的關系，而財產的歸屬是交易行為的前提，這就要求物權法對各類財產主體給予平等的保護。只有確認市場主體之間的平等，才能建立有效的激勵機制，使市場經濟主體有足夠的動力參與市場經濟活動，促進經濟繁榮發展。平等保護原則要求不僅要強調對公共財產的保護，而且要把保護個人財產權放在非常重要的位置。財富是壹切生物創造的，充分釋放個人創造財富的潛力是搞活經濟、快速提高我國綜合國力的基礎。古人雲:“有永久財產者，有恒心”。沒有對私有財產權的平等和充分保護，人們實現財產權和享有利益就沒有確定性，就不會形成所謂的“永久財產”，人們就很難有投資的信心、購買財產的欲望和創業的動力。只有通過物權法加強對這些財產的平等保護，才能激勵億萬人民創造財富、愛護財富、合法致富。如果對各種財產區別對待，看不起私有財產，甚至殺富濟貧，公民就不敢置產創業，企業就不敢做大做強，就會出現大量的財富浪費和資產大量外流，窮國弱國就無從談起整個中華民族的偉大復興。
三、平等保護原則適用於所有類型的國有財產。
物權法的平等保護原則，作為確認財產所有權和使用權的規則，特別是對財產的保護，不僅可以適用於已經進入交易領域的財產，也可以適用於沒有進入交易領域的財產，甚至對於國有財產也是如此。有壹種觀點認為，各類市場主體的財產不壹定進入市場交易領域，所以物權法對財產的平等保護與市場經濟沒有必然聯系。由於許多國有財產不進入交易領域，物權法平等保護原則對國有財產關系的適用範圍受到限制。
應該承認，物權法草案確立的平等保護原則與市場經濟的內在要求密切相關。它首先作為市場經濟的基本規則而存在，並在市場經濟的發展中發揮著重要作用。這並不是說平等保護原則只調整進入交易領域的財產關系，也適用於大量不進入交易領域的財產關系。壹方面，平等保護原則作為物權法的基本原則，不僅體現了市場經濟的內在要求，也體現了社會主義基本經濟制度。我國基本經濟制度的內涵已經包含了在法律地位上平等對待所有制的要求。因此，物權法的平等保護原則不僅涉及交易關系，而且具有非常廣泛的適用範圍。任何類型的財產關系，無論是否進入交易領域，客觀上都要求在物權法中平等對待，在其財產權受到侵害時，同樣受到物權法的保護。物權法作為調整財產關系的基本法律，不僅是調整交易關系，也是調整與交易相關的財產權利。相反，它應該確認和保護各種產權。如果平等保護原則不能適用於各種財產，就與作為基本物權法的物權法不符。另壹方面，任何壹種財產，就其所有權和使用規則而言，都不能免除物權法的調整。如果財產不受物權法的規範，就意味著它不是壹種財產，正如布拉曼特所說:“準確地說，財產導致了民法的產生。沒有財產，就沒有法律和政府。”[9]只要是物權法調整的，就必須適用物權法的規則。因為任何財產歸根結底都是民事權利的客體。在財產侵權的情況下，只有采用民法的方法才能得到充分的救濟。
從實踐的角度來看，確實有壹些國有房產不進入交易領域。比如，很多國家機關、事業單位占用的國有財產，並不轉讓其財產。市場經濟的平等保護原則能否不適用於這些財產？我們認為，平等保護的原則適用於所有類型的財產，也適用於所有類型的國有財產。因為任何類型的國有財產，無論是否進入交易領域，都應該適用平等保護原則。這是因為:
第壹，任何類型的國有財產都必須在法律上表現為財產權，這種權利必須通過物權法來確認。也就是說，國有財產本身仍然是壹種民事權利，或者說是私法上的壹種權利，盡管國有財產在財產管理、監督、國有財產的行使等方面具有濃厚的行政色彩，甚至在很多情況下並沒有嚴格區分國家所有權和行政權。但是，當國有財權表現為財產權時，只能表現為民事權利的形式。如果國有財產屬於公法而非物權法認可的權利，就不是真正的財產權。物權法在確認國有財產權時，必須平等對待國有財產權和其他財產權，承認它們的平等地位。因此，國有財產無論是否取得和行使，以及國家所有的對象，都有其自身的特點。這些特征也得到了中國民法和經濟法的確認。即使沒有財產進入交易領域，它仍然是壹種財產。不進入交易領域的財產，可能會受到多個部門法的限制，但這並不意味著它比其他財產具有優越的地位。即使是國有的自然資源，雖然具有非常重要的戰略地位，甚至關系到國家主權，但仍然要適用民法的物權規則。我們也很難想象設計壹個法律規則，賦予它優越的地位。當然，我們可以根據物權法自身的特點設計壹些例外，比如關於國家。