壹，我國養老保險制度改革目前的財政困難
(壹)個人賬戶“空賬”問題嚴重。
雖然我國養老保險基金積累余額巨大，但個人賬戶中的“空賬”數額更大，到2009年底達到6543.8+0252.6億元。其中，對全國13省市個人賬戶的調查顯示* * *個人賬戶資金為157億元，僅占當前個人賬戶累計記賬額的8.9%，“空賬”金額仍高達1603.94億元。更重要的是，空賬規模繼續大幅增加。2009年個人賬戶“空賬”金額比2008年增加2484.7億元，占當年財政收入的3.63%。因此，如果個人賬戶“空賬”規模繼續增加，即使國家財政加大對養老保險的資金劃撥，嚴重的“空賬”問題也難以解決。
(二)養老保險覆蓋面的提高，加劇了個人賬戶“空賬”問題。
2009年，我國養老保險“空賬”僅涉及已參加城鎮企業基本養老保險的2l567億職工。因此，如果養老保險覆蓋面進壹步提高，現行制度擴大，個人賬戶的“空賬”基金缺口必然會再次增大。現有數據表明，城鎮企業基本養老保險參保人數的增加和城鎮企業基本養老保險參保人數與城鎮就業人數之比的增加，與個人賬戶“空賬”金額的增加密切正相關。根據2008-2009年人力資源和社會保障事業發展統計公報，2008年和2009年城鎮企業基本養老保險參保人數分別比上年增加65，438+0，765，438+0.6萬人和65，438+0，665，438+0.6萬人，城鎮企業基本養老保險參保人數與城鎮職工人數之比增加了3.85
(三)中國長期的財政赤字導致養老基金個人賬戶難以分配“空賬”。
從1990開始，中國財政除了2007年略有盈余外，壹直是赤字運行。2008-2010年度財政赤字分別為1262310億元、778163億元、6495億元。因此，即使考慮到個人賬戶養老金在支付過程中是壹個流動序列，轉移和填補每年約600億元的“空賬”也是壹個難題。如果“空賬”規模繼續增加，財政收入可能出現波動，通過財政轉移支付養老基金個人賬戶“空賬”來彌補將更加困難。
二，我國養老保險制度改革財政困難的原因
(壹)轉軌成本上升導致個人賬戶出現巨額“空賬”。
在現收現付制下，政府用員工的繳費來支付退休老人的養老金。所以此時沒有個人賬戶，也沒有相應的個人賬戶基金積累。但“統賬結合”的養老保險模式建立後，個人賬戶實行基金積累制，但同時也承認改革前未建立個人賬戶的參保人積累的未來養老金權益，這樣就會出現壹個彌補原參保人養老金權益的問題，即過渡成本。這部分本應由國家承擔的過渡成本，規定由社會統籌基金支付。因此，為了保證當期養老金的順利發放，各地采用統籌賬戶和個人賬戶“混合賬戶”管理，通過透支個人賬戶來解決養老金支付問題，造成個人賬戶“空賬”數量巨大，規模不斷擴大。
(二)人口老齡化加劇。
現收現付制具有管理簡單、代際間和同代間收入再分配的特點。而且在人口總量變化不大，人口年齡結構合理的情況下，既能實現財務平衡，又能規避清算風險。但是，隨著人口老齡化的到來和加劇，現有的平衡將被打破。據統計，2000年，我國60歲以上老年人占總人口的10.8%；預計到2030年，人口老齡化將達到高峰，60歲以上總人口約3億，超過總人口的20%。這意味著繳納養老金的人數將迅速下降，而養老保險的受益者將急劇增加。養恤金受益人與養恤金支付人的比例從1990年代初的1: 10上升到2004年的1: 3，已經清楚地說明了這壹點。提前考慮到這種情況，我國養老保險制度開始從現收現付制向“統賬結合”制轉變。但是，由於巨大的過渡成本和老齡化人口的快速到來，“統賬結合”的制度仍然無法解決養老保險缺口問題，而且隨著人口老齡化高峰的臨近，資金缺口造成的財政困難將進壹步加劇。
(三)經濟分權增加了養老保險制度改革的財政困難
經濟分權是指我國自20世紀80年代初以來，經濟管理權從中央政府下放到地方政府，以及1994之前的財政責任和之後的稅收分享。通過經濟分權，地方政府擁有了相對獨立的經濟管理權和決策權，並獲得了促進經濟發展的財政激勵，這無疑為我國經濟發展提供了有效的激勵機制。但另壹方面，經濟分權加劇了中國養老保險制度改革的財政困難。雖然經濟分權可以刺激地方經濟發展，但由於經濟增長主要作為地方政府的考核指標，養老基金的征收管理主要服從和服務於這壹目標。甚至在短期經濟增長的利益驅動下，忽視養老基金的收繳和監管，任由單位和個人的“空賬”運行，“空賬”數額與日俱增，加劇了體制改革的財政困難。
(四)養老保險基金籌資總水平低。
受利益驅動，壹些企業隱瞞職工人數，少報繳費工資基數。個別職工由於短視行為，主觀上逃避繳納養老保險費。因為“費”的繳納相對於“稅”來說沒有強制性，所以很難強制征收。因此，我國養老保險基金籌資的絕對額和相對額都處於較低水平。2007-2009年，我國包括養老保險在內的社會保險收入分別為8729億元、6543.8+008.05億元、6543.8+027.80億元，分別僅占當年GDP的3.3%、3.4%和3.8%。2007年，美國、英國、奧地利、法國、法國等的收入。這表明，由於總籌資水平低，中國突出的養老金財務困難正在惡化。
(五)基本養老保險的地區分割導致財政失衡。
壹方面，在工業發達地區，特別是東南沿海地區，由於勞動力相對年輕，基本養老保險繳費負擔相對較輕，基本養老保險有較大結余，按照現行制度不需要上繳。另壹方面，在落後工業地區，特別是東北等老工業基地，由於勞動力相對老齡化，繳納基本養老保險的負擔相對較重，甚至有些企業無力繳費。不僅個人賬戶“空賬”問題嚴重，目前養老金的社會統籌部分資金缺口也相當大，需要中央財政補貼。這樣壹來，由於基本養老保險基金的地區分割，不可能實現全國統籌。有的地區需要中央財政補貼養老保險基金支出，有的地區出現財政失衡，基金結余巨大。據預測，2030年左右，基金結余較大的地區在現階段面臨養老金支付高峰時，不僅會面臨財政困難，還會進壹步加劇這種財政失衡。
三、解決我國養老保險制度改革財政困難的對策
(壹)在實現養老金統籌的基礎上，合理消化轉軌成本。
目前，我國養老保險基金雖然存在巨額“空賬”，但也有可觀的累計結余。如果養老金能夠統籌，這種積累的結余可以用於安全有效的運行機制和環境的投資，投資盈余可以用於彌補轉軌過程中的成本。美國的社會保障信托基金和智利的養老基金管理公司在這方面提供了成功的範例。目前，我國金融市場和法律監管體系日益健全和完善，完全有條件利用積累結余進行投資獲利，以消化體制改革中的轉軌成本。
(2)開征社會保障稅，調節養老金和管理機構的收支，彌補人口老齡化帶來的養老金缺口。
與“費”相比，“稅”具有強制性和合法化的特點。開征社會保障稅後，既保證了稅基，又可以通過稅收設計，特別是通過優惠的減免稅設計，鼓勵企業積極繳納社會保障稅，從而增加壹部分養老金收入。目前，我國養老保險基金籌集方式存在嚴重的部門分割，既涉及勞動和社會保障部門，又涉及人事和財務部門，管理效率低，管理成本高。如果這種方式繼續下去，不僅無法合理消化轉軌成本，也無法應對人口老齡化帶來的巨大資金缺口。社會保障稅開征後，由稅務部門負責養老金的統壹征繳，財政部門負責統壹撥付，勞動保障部門負責統壹支付管理，具體由養老基金管理公司負責投資利潤的累計結余，最終彌補人口老齡化帶來的養老金缺口。
(三)加強審核，提高養老金征繳水平。
在我國現行的經濟分權體制下，養老保險與地方政府短期經濟增長之間的利益博弈是導致征繳乏力和“空賬”運行的主要原因。在經濟分權的前提下，如果將養老金的征繳管理和內部審計作為地方政府政績考核的重要指標，納入政治集權的框架，不僅可以在很大程度上解決經濟分權和政治集權的內在矛盾，還可以提高養老金的征繳水平，緩解養老保險制度改革中的財政困難。
作者:閔陳謙
資料來源:經濟縱橫
單位:華東師範大學，山東大學歷史文化學院
經濟類:改革與發展
庫別:《仲景評論》子庫
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