壹、計劃經濟體制下政府全方位角色的職能調整(1949—1978)
新中國成立之初，中國國防工業的基礎十分薄弱。當時全國共有162家軍械企業，其中解放區建立的人民軍械企業92家，國民黨政府遺留下來的軍械企業68家。[1]這些軍械企業只能制造槍支等輕武器和飛機、艦船等重型裝備的簡單維修，不能滿足新中國國防和安全的需要。這壹時期國防工業發展的指導思想完全否定市場力量的作用，政府幹預和調節成為軍事科研生產資源配置的唯壹形式。政府在國防工業的運作中扮演了全方位的角色，扮演了“獨角戲”的角色。政府不僅是國防工業軍品的唯壹購買者，也是國防工業的唯壹投資者、監管者和調控者，甚至是軍工企業的直接經營者。這壹時期政府職能的變化主要體現在管理機構的變化和職能範圍的變化與調整。
為了加快新中國國防工業的發展，我國政府全面參與並加大了對軍事工業發展的幹預力度，成立了專門的軍事工業管理機構，並在實踐中不斷調整。新中國成立後，為了促進國防工業和民用工業的發展，於6月1949+10月19成立了重工業部，主管兵器工業。1950在重工業部成立航空工業籌備組和兵器工業辦公室，成立電信工業局和船舶工業局，負責組織軍工生產和軍工企業調整。隨著朝鮮戰爭的爆發，國防工業的重要性日益突出。為了加快國防工業的發展，中央政府決定加強對國防工業的宏觀管理。1951年65438+10月4日，中共中央成立中央軍委軍械委員會。17年4月，航空工業管理委員會成立。19年4月，重工業部兵工辦改組為兵工總局，統壹規劃和協調全國兵工生產建設，由中央軍委兵工委員會領導。同時，為加快航空工業建設，國務院、中央軍委將航空工業籌備組改組為重工業部航空工業局。1952年8月7日，第二機械工業部成立，統壹管理國防工業。原屬於重工業部的兵器工業和航空工業劃歸第二機械工業部管理。1953年4月，電信工業局劃歸二機部管理。中國國防工業實現了全國集中統壹管理。
1956 116年10月第三機械工業部成立，主管核工業建設和核武器研制。1958年2月，原管理國防工業的第二機械工業部與第壹機械工業部、電機制造工業合並，組建新的第壹機械工業部，主管全國機械工業。同時，管理核工業的第三機械工業部更名為第二機械工業部。同年5438年6月+10月，中央批準成立國防部國防科學技術委員會。1959 12、中央決定成立中央軍委國防工業委員會，歸口管理全國國防工業。1960年，第壹機械工業部從管理國防工業的職能中分離出來，成立第三機械工業部，管理國防工業。同年年底，航空、船舶、電子工業的研究所從工業部門分離出來，與軍隊有關科研單位重組，組成專業研究所，建制隸屬國防部，業務工作在國防科委統壹領導下。19611 2月20日，國務院成立國家國防工業辦公室，納入軍隊編制，主管二機部、三機部和國防科委工作。此後，國防科委被取消。1963年，國務院成立第四機械工業部管理無線電工業，第五機械工業部管理兵器工業，第六機械工業部管理船舶工業。從此，第三機械工業部只管理航空工業。1964 165438+10月23日，中央決定成立第七機械工業部，統壹管理航天工業的科研、設計、試制和基地建設工作。
1970年，國務院機構和人員大幅精簡，但國防部和第二至第七機械工業部不變，劃歸軍委辦公廳管轄。同時，撤銷國務院國防工業辦公室和中央國防工業政治部。1973 9月10日，經中央批準，成立國家國防工業辦公室，由國務院和中央軍委領導，以國務院為主體。主要任務是統籌規劃、統籌安排和組織實施國防工業的生產、建設和科研。1974年4月，國務院、中央軍委決定成立導彈工業總局，稱第八機械工業總局，後撤銷第八機械工業總局，成立第八機械工業部。1977 165438+10月14、國務院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術裝備委員會，統壹領導國防科學技術和國防工業生產工作。改革開放之初，負責管理國防工業和裝備生產的機構包括隸屬於國務院的第二至第八機械工業部，以及受國務院和中央軍委雙重領導、納入軍隊序列的國防科工委、國防工業辦公室和科學技術委員會。其中，國防科委主管第二、七機械工業部的工作，國防工業辦公室主管第三、四、五、六、八機械工業部的工作。
通過這壹時期軍工管理體制的變遷，可以發現政府對國防工業的管理有以下幾個明顯的特點:壹是政府對國防工業實行高度集權的管理模式，中央高層設立專門的管理機構，如軍工委員會、國防科技委員會、國防工業委員會、科技裝備委員會等。，並將其置於軍事管理部門(中央軍委和國防部)的直接領導之下，體現了國防工業完全為軍事目的服務的特點。二是政府在國防工業的具體管理活動中實行“軍民分離”、“行業分離”、“科研生產分離”的管理方式。國防工業由專門的政府管理機構專門管理，有具體的規劃和指導。期間雖有“軍民結合”的思想，如1949成立重工業部，對軍民工業進行統壹領導；1958年2月，原主管國防工業的二機部、壹機部、電機部合並，成立新的壹機部，主管全國機械工業。但很快，國防工業由壹個專門的獨立軍事管理部門領導。不僅如此，國防工業的所有行業也都由專門的政府管理機構管理。改革開放之初，核工業、航空工業、電子工業、兵器工業、船舶工業、航天工業、導彈工業分別歸第二至第八機械工業部管理。而且國防工業的科研和生產活動也是相互分離的，由兩個不同的部門管理，即國防科委和國防工業辦公室。三是軍隊管理機構調整變動頻繁，壹般幾年壹次，有時壹年幾次，缺乏相對穩定性。
這壹時期政府管理國防工業的手段主要是行政手段和指令性計劃。軍工產業的資源配置、產業發展規劃、空間布局都體現在政府的指令性計劃中，軍工產業發展計劃在整個國民經濟發展計劃中處於非常突出的地位。例如，在第壹個五年計劃期間，蘇聯援助的150個實際建設項目中，有44個國防工業企業，包括12個航空工業、10個電子工業、16個武器工業、2個航空工業和4個造船工業。[2]20世紀60年代，特別是第三個五年計劃之後，國防工業在政府指令性計劃中得到優先考慮。“三五”計劃的中心任務是:第壹，按低標準基本解決溫飽問題；第二，兼顧國防，解決國防所需的常規武器，突破尖端技術；三是加強基礎產業對農業和國防工業的支持。(3)從第三個五年計劃開始，我國用了近三個五年計劃實施以“三線”建設為重點的國防工業發展戰略，投入了大量的國民經濟資源。“三線”建設期間，從1965到1980，中國三線建設在13個省區，經過三個五年計劃，* * *投入超過2050億元，人力上百萬。其中，1970擬定的“四五”計劃中，三線建設投資建設項目占全國計劃的壹半以上。
中國政府在計劃經濟體制下在國防工業中發揮的這種特殊作用，從鞏固國防和發展經濟效益的角度來看，既有積極作用，也有壹定的消極因素。其積極作用主要體現在以下幾個方面:壹是在較短的時間內建立了比較完整的國防工業體系，國防工業得到了跨越式發展。政府利用自身在資源配置上的強制力，集中資源發展國防工業，使中國在第壹個五年計劃期間建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現代化國防工業部門。與新中國成立時相比，國防工業的發展跨越了幾個發展階段，走過了西方國家花了壹兩百年的路。二是軍工生產能力快速提升，武器裝備研制生產實現質的突破。這壹時期的國防工業不僅專業門類齊全，科研手段也基本匹配。人才隊伍素質高、實力強，裝備生產能力和水平顯著提高。此時，我們不僅具備生產飛機、船舶等大型裝備的科研能力，還具備尖端技術裝備的科研生產能力。以原子彈、導彈、人造衛星“兩彈壹星”為代表的先進軍事技術和產品研制相繼成功。第三，它有效地促進了中國內地的高科技產業和經濟發展。國防工業是高科技產業。國防工業的快速發展不僅促進了武器裝備生產水平的提高，也促進了冶金、機械、化工、材料等壹大批工業部門的進步和發展。經過十多年的“三線”建設，促進了內陸省份的經濟繁榮和科技文化進步，給內陸建設帶來了發展機遇，也為中國區域經濟的進壹步協調發展創造了必要條件。
然而，政府在國防工業的運作中發揮著全方位的作用，這也帶來了許多負面影響。政府作為唯壹投資者，承擔國防工業發展的全部風險，不僅使政府承擔了承擔的重擔，而且由於企業缺乏經濟利益壓力和動力，軍品生產效率和效益低下，使社會資源得不到有效配置。不僅如此，由於政府在國防工業發展中扮演著“全能政府”的角色，幾乎完全否定了市場機制的調節作用，而且由於政府內部缺陷導致的政府失靈的存在，國防工業的運行效率受到了不同程度的損失。特別值得壹提的是，由於其在國防工業發展中單純的軍事導向，不僅國防工業的發展日益偏離經濟效益的目標，而且國防工業只能發揮單壹的為軍隊服務的功能，不能有效發揮其服務經濟的功能。主要表現在以下幾個方面:壹是國防工業規模過大，投入了過多的資源，從而擠占了大量用於經濟建設的資源，制約了整個國家的經濟發展；二是基於安全考慮的“山、散、洞”布局結構，導致軍品生產運輸成本和合作成本高，生產效率和經濟效益低；第三，“軍民分離”、“條塊分割”、“產研分離”的軍事管理體制，不僅使軍民部門缺乏必要的分工與合作，而且即使沒有不同行業之間、軍工行業內部科研與生產之間的有效分工與合作，也使資源的重復配置和浪費更加突出，資源配置效率更低。
二、轉變政府職能適應社會主義市場經濟體制改革的要求(1979-)
1978 65438+2月* *十壹屆三中全會迎來了改革開放的新時代。黨和國家的重心轉移到以經濟建設為中心。國防工業從服從和服務於國家戰略出發，實行軍民結合的發展方針，由單純以國防建設為中心轉變為服務於四化建設。特別是在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，政府對國防工業的幹預和管理也時有發生。主要表現為軍工企事業單位的微觀主體地位初步確立，開始為市場開發產品、獲取生產要素。政府不再是軍事領域的唯壹投資者，開始借助市場機制幹預國防工業的運作。這種變化主要體現在軍隊管理機構的進壹步改革，管理體制的轉變，管理方法和手段的改變，市場機制的逐步引入。
為適應改革開放的需要，1979年3月24日，國務院、中央軍委決定，第二、七機械部和各省、市、自治區的所有企事業單位實行雙重領導，以部為主體。65438年10月8日，中央決定成立中央科研協調委員會，負責協調國家科委、國防科委和國家國防工業辦公室的科研工作。12年2月28日，國務院決定第四、第六機械部歸國家機械委員會集中領導。1981 9月7日，國務院、中央軍委決定將第七、第八機械部合並，組建新的第七機械部。1982年5月4日，根據全國人大的決定，第二、三、四、五、七、八機械部分別更名為核工業、航空、電子、兵器、航天工業部和中國船舶工業集團公司。5月10日，國務院、中央軍委批準將國防科學技術委員會、國家國防工業辦公室、中央軍委科學技術裝備委員會辦公室(軍委辦公廳)合並，組建中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，又稱中華人民共和國國防科學技術工業委員會(以下簡稱國防科工委)。隸屬中央軍事委員會建制，受國務院和中央軍事委員會雙重領導。1983 3月14日，國務院、中央軍委決定將電子、船舶工業武器裝備科研生產歸口國防科工委，與國家經委實行雙重領導。1986撤銷機械兵器工業部，成立國家機械工業委員會，對全國機械工業實行統壹規劃。1988年4月9日，第七屆全國人民代表大會第壹次會議決定，撤銷航空航天工業部，設立航空航天工業部，撤銷國家機械委員會和電子工業部，設立機械電子工業部；撤銷核工業部，成立核工業總公司，歸能源部歸口管理。5月，國務院總理辦公室決定，中國船舶工業集團公司將由機械電子工業部歸口管理。1990 65438+10月8日，國務院、中央軍委決定成立中國兵器工業集團公司。1991年，中國電子工業總公司成立。1993撤銷航天工業部，成立航空工業總公司和航天工業總公司，撤銷機械電子工業部，分別成立機械電子工業部。
1998，10三月九屆全國人大壹次會議通過了國務院機構改革方案的決定，撤銷1982五月成立的國防科學技術工業委員會，按照“軍政分開”、“供需分開”的原則，將原國防科學技術工業委員會的職能與國家計委國防司的職能分開。保留國家航天局和國家原子能機構，對外代表國家，對內作為國防科工委。同時，以原國防科學技術工業委員會和總參謀部總裝備部為主體，成立中央軍委領導下的總裝備部。4月，新組建的中華人民共和國國防科學技術工業委員會和中國人民解放軍總裝備部正式成立。總裝備部的職能是制定武器裝備發展戰略和科研計劃，根據武器裝備建設需要組織訂貨。新的國防科學技術工業委員會的主要職責是:制定軍工行業發展規劃和法規，實施行業管理；配合總裝備部，負責科研計劃的制定和實施，根據訂貨合同組織生產，監督訂貨合同的執行，保證軍用裝備的生產和供應；國防科學技術工業委員會會同總裝備部負責制定軍工科研生產能力調整計劃並組織實施；承擔國家航天局和國家原子能機構的管理職能。
2007年，黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革、建設服務型政府的發展目標，提出“加快政企、政資、政事、政府和市場中介組織分開，規範行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規範行政審批，減少政府對微觀經濟運行的幹預。”[4]同時，在科學發展觀的指導下，根據國防建設和經濟建設面臨的新形勢新特點，對如何進壹步完善政府對國防工業和裝備科研生產的管理提出了新的目標和要求，即“調整改革國防科技工業體制和武器裝備采購制度，提高武器裝備發展的自主創新能力和質量效益。建立和完善軍民結合的武器裝備科研體系，...走出壹條具有中國特色的軍民融合發展道路。”[5]根據十七大精神，2008年召開的十壹屆全國人大壹次會議對國防工業管理行政部門的設置進行了調整和改革。將國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息工作辦公室、國家煙草專賣局合並組建工業和信息化部，新組建國家國防科學技術工業局，由工業和信息化部管理，不再保留國防科學技術工業委員會。改革開放後，國防工業管理體制改革不斷深化，政府對國防工業的幹預和管理方式發生了重大變化。主要體現在以下幾個方面:
壹是由軍事機構主導的供需壹體化管理模式逐步轉變為供需分離管理模式。新中國成立後，政府采取軍事機構主導的供需壹體化管理模式，具有典型的“軍事化”管理特征。中央軍委、國防部及其下屬部門不僅承擔管理武器裝備需求的職能，還承擔管理軍工行業的職能。雖然對軍事工業的管理有相應的行政機構(第二至第八機械部)，但其工作受軍事機構的領導。改革開放後的壹段時期，仍然沿用改革開放前的這種傳統做法，只是具體形式發生了變化。在過去，不同的軍事部門，包括國防科學技術委員會，國防委員會和科學技術委員會，負責軍品生產的分工。改革開放後，解放軍國防科學技術委員會逐步改為集中統壹管理軍工科研生產。鑒於這種體制在市場經濟條件下暴露出來的弊端，1998年，中國人民解放軍總裝備部和國務院國防科學技術工業委員會成立。2008年，新成立的國防科工委撤銷，成立國家國防科工局，分別承擔裝備需求管理和軍工行業管理職能。政府對軍事工業的管理從供需壹體化模式轉變為供需分離模式。
二是政企分開的管理模式逐步轉變為政企分開的管理模式。長期以來，政府對國防工業的管理基本上是政企不分。政府部門從資源配置、計劃和執行等方面對軍工科研生產單位進行全面控制，軍工科研生產單位實際上是政府部門的壹個附屬機構。改革開放後，為配合市場化改革，軍工行業管理模式按照“政企分開”的原則逐步改革。壹是取消了相關的政府行業管理機構，成立了造船、核、兵器、航空、航天、電子工業公司，但軍工公司仍承擔壹定的政府職能。1998按照“政企分開”的原則，將軍工集團公司的政府職能獨立劃歸國防科工委，並在軍工集團公司的基礎上，通過拆分重組為十大軍工集團公司。2002年，由原信息產業部軍工研究所組建中國電子科技集團公司，將軍工集團公司由十家改為十壹家，通常稱為十壹家軍工集團公司。2009年，為更好地適應市場化改革，加快航空工業發展，中國航空工業第壹集團公司和中國航空工業第壹集團公司合並組建中國航空工業集團公司。各軍工集團公司依照《公司法》登記註冊，由國資委(SASAC)授權作為國有資產出資人代表管理所轄全資企業和控股企業，實行企業化管理。
第三，政資分開的管理模式逐步轉變為政資分開的管理模式。根據“政資分開”的原則，國防科工委作為國務院國防科技工業的行政主管部門，其職責範圍涉及法規建設、體制改革、能力結構布局、武器裝備發展戰略規劃和科研生產組織、固定資產投資、質量、安全、計量、標準、 “五行”管理和指導軍工電子行業的管理工作，涉及國防科技工業建設資金管理、對外交流與合作，承擔中央專委會辦公室的日常工作。 2008年政府行政體制改革和職能調整後，工業和信息化部下屬國防科工局的成立，向服務型政府邁出了重要壹步。在國有資產管理方面，國務院特設機構國有資產管理委員會(SASAC)行使國有資產出資人職責，管理國防科技工業的主體——軍工集團公司的資產，負責對軍工集團公司的經營業績進行考核和管理。
第四，軍事工業的管理模式逐步轉變為集中統壹的管理模式。長期以來，政府對軍工不同行業的管理采取了分業管理的模式。核、航空、電子、兵器、船舶、航天、導彈行業分別由不同行業的主管部門負責，相互之間難以協調和統籌。改革開放後，鑒於這種體制暴露出的弊端，逐漸采取了集中統壹的管理模式。壹是將航空、航天、兵器、電子等業務相近的管理部門合並，成立國務院國防科技工業主管部門，對整個國防工業進行集中統壹管理。此外，2008年，工業和信息化部新成立，國家國防科學技術工業局作為工業和信息化部的正式文件成立，這也有助於打破軍民分離的體制，逐步建立國防和民用技術融合的類型體系。
改革開放後，政府管理職能的轉變不僅體現在軍隊管理體制上，還體現在具體管理方法和手段的運用上。改革開放前，政府對軍工行業的管理手段主要是指令性計劃和行政手段。改革開放後，政府對軍事工業的管理手段發生了重要變化。政府對軍工產業進行規劃和調整的手段主要是制定軍品發展的長期和中長期規劃，與軍品科研生產單位簽訂軍品訂購合同，並以軍品特種產品的科研生產為主。至於軍工科研生產部門的民品和部分軍民兩用產品的科研生產，是通過市場機制的作用來調節的。傳統上，行政手段已經逐漸被法律手段所取代。為了適應法治經濟的需要，壹系列相關法律法規相繼頒布實施。
特別是2000年以來，國家在裝備科研和生產管理的法制建設方面明顯加強了力度。國務院頒布實施了《關於鼓勵和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若幹意見》等相關法律法規。國務院、中央軍委頒布實施《武器裝備科研生產許可管理條例》。中央軍委頒布了《裝備條例》、《裝備科研條例》、《裝備采購條例》、《裝備維修條例》等壹系列法規。總裝備部制定發布了《裝備采購計劃管理規定》、《裝備承包商資格審查管理規定》、《裝備采購方式和程序管理規定》等配套法規。國防科學技術工業委員會頒布實施了《武器裝備科研生產許可證實施辦法》、《民用部門軍品科研生產許可證管理細則》、《武器裝備研制生產標準化規定》、《軍品質量監督管理暫行規定》等。 《國防科技工業政策綱要》、《軍品出口管理清單》、《關於非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》、《關於深化國防科技工業投資體制改革的若幹意見》。 為完善武器裝備科研生產保密制度，國家保密局、國防科工委、總裝備部聯合頒布實施了《武器裝備科研生產單位保密資格審查發證管理辦法》。為推進軍工企業股份制改革，國防科工委會同國家發改委、國資委發布實施了《關於推進軍工企業股份制改革的指導意見》等規定。通過法律手段規範企業和政府行為，使政府對軍工行業的調控和幹預逐步走上法制化軌道，為充分發揮市場機制的調節作用提供了良好的制度環境。政府也更加註重運用經濟手段幹預和管理軍工產業，通過稅收、投資、金融等壹系列經濟手段調節軍工科研生產單位的經濟活動。
國防工業運行中的政府職能轉變，既更加註重政府職能的合理定位，又重視和發揮市場機制的調節作用，從而對提高國防工業運行效率起到積極作用。主要表現在以下幾個方面:壹是確立軍事部門的獨立采購主體地位，使其能夠根據軍事科技、現代戰爭、國家軍事戰略和安全環境，制定更加切實可行的武器裝備發展規劃，在軍費支出預期的約束下，精打細算，充當精明的買家，不僅可以節約武器裝備采購成本， 提高武器裝備采購效率，促進武器裝備快速發展的同時，也為軍工科研生產單位提供了外部壓力，迫使其加強管理，不斷提高軍工科研生產水平。 二是按照軍品供需分離的原則，逐步建立集中統壹的軍工行政管理部門。壹方面，政府行政部門可以專門制定軍工行業發展規劃、法規等政府職能，有利於形成比較完整的宏觀調控體系和依法行政，提高政府的行政能力和效率；另壹方面，可以打破長期以來條塊分割、多頭領導、條塊分割的行業管理格局，有助於打破行業限制，使市場機制在不同行業之間發揮更加充分的作用，既提高了軍工行業的社會分工協作水平，又進壹步優化了軍工資源配置。
但是，由於我國正處於經濟體制轉型的歷史時期，市場經濟體制還不完善，壹些消極的傳統觀念根深蒂固，政府的作用還存在壹些缺陷。[6]在軍政關系中，把軍隊與行政部門的關系簡單地稱為“供求關系”，認為國防科技工業主管部門代表國防利益，總裝備部代表軍隊利益，導致政策制定等壹些不協調的問題。例如，國務院國防科技工業主管部門著手制定《國防科研生產法》，總裝備部著手制定《武器裝備采購條例》；國防科工委頒布實施《武器裝備科研生產許可實施辦法》，總裝備部頒布《武器裝備定點采購目錄》；國務院國防科技工業主管部門頒布了軍工科研生產標準，中國人民解放軍總裝備部頒布了武器裝備驗收標準。在政府與資本的關系中，國務院國防科技工業主管部門與SASAC之間也存在許多不協調的因素。比如國務院國防科技工業局的職能是分管，而SASAC是管資產和人的，所以國防科技工業局的事、資、人管理不統壹。此外，國務院國防科技工業主管部門和國資委在國有資產管理方面也存在較大差距。總的來說，政府在國防工業管理中的職能還不到位，習慣了壹些不該管、管不了、管不好的事情。隨著社會主義市場經濟體制改革的深入，客觀上需要在實踐中繼續轉變和完善政府在國防工業管理中的職能。