代建制是指政府通過招標選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施，並在項目建成後交付使用的制度。項目建設期間，代建單位應當按照合同約定作為項目投資人。目前，代建制在國內建設領域發展迅速。施工企業必須認真分析代建制的影響，認真研究代建制環境下的對策。
1代建制的政策基礎
在我國，代建制的理念早在改革開放初期就已經確立，但直到近幾年才成為明確具體的政策文件和實施辦法。代建制的政策基礎主要包括以下幾個方面:
(1)1984、國務院在《關於建築業和基本建設管理體制改革若幹問題的暫行規定》中提出:“各部門、各地區要組建壹批具有法人資格、自主經營、自負盈虧的工程承包公司，逐步使其成為組織工程建設的主要形式。”“工程承包公司應當對工程建設的可行性研究、勘察設計、設備采購、材料訂貨、工程施工、生產準備和竣工調試實行全過程總承包或者分部承包”。
(2)2003年，建設部發布了《關於培育和發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》。
(3)2004年7月16日，國務院正式頒布《關於投資體制改革的決定》，明確指出:“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。加快推行非經營性政府投資項目代建制，即通過招投標方式選擇專業項目管理單位負責建設和實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給用戶。增強投資風險意識，建立健全政府投資項目風險管理機制。”
(4)2004年9月，國家發改委召開全國投資體制改革會議，要求在全國逐步推廣“代建制”，同時公布、研究、起草了壹系列相關文件。
(5)2004年6月，建設部發布《建設項目管理試行辦法》，對從事項目管理的企業資質、業務範圍、委托方式、管理機構、服務收費、執業原則等進行了規定，對引導項目管理公司健康發展提出了明確意見。
(6)地方各級政府出臺了政府投資項目實行代建制和建設項目管理的地方性法規。例如，北京市發改委發布了《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》，北京市建委發布了《關於培育和發展工程項目管理企業的若幹規定》。
2國內代建制的演變過程和發展勢頭
政府投資項目實行“代建制”是國際通行做法。代建制在美國已有近百年的歷史，代建制壹直隨著市場需求的變化而發展演變。根據美國“設計-建造”協會2000年的報告，采用設計-建造總承包的比例已經達到30%，預計到2005年將上升到45%。項目代建制在世界範圍內的應用已經非常普遍。美國、加拿大等國大型工程公司的主要業務形式是項目代建服務，其中總承包業務占60% ~ 85%，項目管理服務占5% ~ 15%。
目前，在我國政府投資領域興起的“代建制”源於工程總承包和項目管理服務。1999年4月，專業從事項目管理的上海浦東咨詢有限公司受上海市計委委托，在上海市啟動財政投資項目采用代建制試點工作，全程代理項目實施。2000年3月，上海市重大市政工程代建制項目管理研究通過鑒定。同年，上海正式向國內外投資者開放高速公路投資領域，完成投資項目11個。這些高速公路項目的實施和管理都采用了代建制。2001年4月，由上海隧道有限公司和上海建工管理有限公司共同出資成立上海大連公路隧道發展有限公司，以BOT方式負責大連公路隧道項目的實施。
2002年，國家有關部委組織了“政府投資項目管理模式改革”課題的研究。與此同時，上海、深圳、重慶等國內部分省市也相繼試點了“代建制”，取得了良好的效果。2002年5月，寧波市政府頒布了《寧波市政府投資項目代建制暫行規定》。2003年2月，重慶市人民政府發布了《重慶市政府公益性項目代建制管理暫行辦法》。2003年2月2日，65438，國家發改委領導同誌在內部工作會議上提出，要積極開展代建制試點。2003年6月31日，國務院常務會議“原則通過”了投資體制改革方案。2004年7月16日，國務院正式頒布《關於投資體制改革的決定》，明確提出加快推行非經營性政府投資項目代建制。
目前，全國各地已經開始全面推行或試行政府投資項目代建制。
北京市政府於2002年開始實施代建制。截至今年3月底，已在回龍觀醫院、市殘疾人職業培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心、佑安醫院改擴建工程、中央音樂學院排練廳、綜合樓等16個項目實施代建制，其中1個項目(回龍觀醫院)已完工，2個項目在建。已決定實行代建制管理。進入2004年後，北京市政府加大了政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大範圍內推行。從目前的公安政法、社會事業、黨政機關等試點領域進壹步拓展代建制。到人行天橋、公交車站、城市道路、水利設施等貼近百姓生活的領域。今年4月，北京市建委還確定了43家建設項目管理企業作為具有從事代建資格的試點單位。
2004年2月11日，深圳市政府授權市交通運輸局正式簽訂《深圳市南屏高速公路壹期工程委托代建管理合同》。這是深圳首個采用“代建制”模式的政府投資項目。據說在市政道路建設中采用“代建制”模式也是國內首例。廣州市發改委等四部門近日發布《廣州市政府投資建設項目管理試行辦法》，規定從2005年7月1日起，政府投資的公益性城建項目全面實行“代建制”。今後，廣州市負責項目建設的政府部門不得自行建設，財政性資金投資占50%以上、投資額5000萬元以上的市政工程項目全部納入“代建制”範圍。據悉，山東省近日作出決定，對政府投資項目、重大項目、限制類項目和壹般競爭性項目分別實行審批制、核準制和登記備案制，對預算內項目實行“代建制”。2004年，江蘇省發改委擬定了《政府投資項目代建制暫行規定》，開始選擇10項重大社會事業(總投資1.01.6億元)進行試點。近日，昆明市政府已批準成立昆明市公益性項目管理中心，將逐步對政府財政投資項目實行“代建制”。日前有消息稱，重慶將在黔江機場、江北機場擴建工程、渝西多個公益性水庫等政府投資項目建設中實行“代建制”。四川省政府決定在高速公路、地方公路和水運工程建設中，通過公開招標的方式，開展“代建制”試點。
可見，項目代建制作為我國工程建設管理改革的新起點，已經從最初的探索階段，走向了不斷完善、逐步推廣的階段。
代建制的運作模式
項目代建制在項目建設管理過程中主要有三種運作模式。
3.1項目全過程代建模式
用戶提出項目建議書後，國家發展改革委委托招標代理機構通過公開招標選擇代理機構，簽訂投資方、代理方、用戶三方合同，明確權責，代理方承擔項目建設工期、質量、投資等風險，節約獎補和超標罰款；項目可行性報告由代理方提出，國家發展改革委或受委托的咨詢機構通過可行性研究和評估論證，確定建設項目的建設規模、投資金額和相應規劃，並授權代理方辦理項目核準手續，領取投資許可證；由代理或委托國家發展改革委招標代理機構，通過招標選擇設計單位進行方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審查，進行施工圖設計，取得工程規劃許可證和土地使用證，協助用戶辦理征地、拆遷等手續；通過招標選擇項目監理單位，在建設期內組織管理項目建設；通過招標選擇建設單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程建設職責，及時竣工驗收和交付使用，並負責保證工程在保修期內的正常使用。
3.2兩階段代建模式
代理建設工作分為兩個階段。第壹階段是項目前期代理，第二階段是施工代理。第壹階段，國家發展改革委通過招標方式選擇項目前期代理機構，在用戶完成項目建議書的基礎上，協助用戶編制項目可行性報告，並負責組織項目可行性報告的評審，通過論證完成項目立項。設計單位應當通過招標方式實施，並完成項目方案設計和初步設計。初步設計通過內容和預算審查後，進行施工圖設計，取得規劃許可證和土地使用證，協助用戶完成征地拆遷等前期工作。投資方應通過招標方式選擇監理單位。第二階段，發展改革委根據初步設計確定的建設標準、內容和投資預算，招標選擇項目代理，並簽訂投資方、代理方和用戶三方合同。項目代建方承擔項目工期、質量、投資風險，獎優罰劣。授權代理人辦理工程開工申請手續，取得施工許可證，項目代理人通過招標選擇施工單位，組織協調工程建設，或直接參與工程建設，履行工程竣工驗收和按期交付的職責，負責保證工程在保修期內的正常使用。
3.3聯合代建模式
項目可行性報告經過論證，建設項目建設規模、投資水平和長遠規劃基本確定後，發展改革委通過公開招標方式選擇代理機構。代理商的投標必須達到初步設計階段的圖紙和文件的深度。中標代理與投資方、代理方、使用方簽訂三方合同，明確責權利，代理方承擔項目工期、質量、投資等風險，節約獎勵，超額處罰。這種模式壹般要求代理人組成聯合體，包括投融資、法律、設計、施工，招標文件延伸到初步設計。
代建制對施工企業的影響
政府投資項目實行代建制是我國投資管理體制改革的重要舉措，也是對傳統建設管理體制的重大沖擊。同時，也必將對建築企業產生影響和挑戰。
4.1代建制使工程咨詢管理企業的市場主導地位上升，但相對而言，施工企業的市場地位並沒有提高。在傳統的投資建設管理體制下，特別是對於政府投資的項目，政府在招標建設過程中壹直處於強勢地位，而招標代理、工程造價咨詢企業、設計企業、監理企業處於從屬地位，在建築市場中的主體地位並不顯著。隨著國內投資體制的改革和代建制的推行，建築市場原有的競爭格局被打破，增加了新的因素和變量。在投資建設過程的各個環節的管理鏈條中，這些企業的市場主體地位和作用得到了加強，而單純從事建設的企業的市場地位沒有發生大的變化。
4.2施工企業對接市場水平提高，成本和難度增加。在傳統體制下，對於政府投資項目，建築企業的市場對接和公關重點是政府層面。在代建制下，代建公司成為政府的授權主體，施工企業也必須對接代建公司。雖然推行代建制的主觀願望之壹是減少甚至消除政府權力在投資建設領域的尋租空間，但在當前的社會制度和人文背景下，政府對投資建設管理活動的影響將長期存在。因此，施工企業在與市場層面對接時，必須兼顧政府和代建公司，需要考慮的細節增多，交易成本和難度加大。
4.3施工企業低價競標更加激烈。根據現行的代建制運行規定，代建公司由政府通過招標方式選定並與之簽訂合同。代建公司的收入來源於兩部分，壹部分是代建管理費，占項目總投資的0.8% ~ 2.0%，另壹部分是投資節余的節余份額，占節余的30% ~ 50%。代建企業本身就是市場競爭和經濟利益的主體，利益最大化是其天然的追求目標。降低投標價格和工程造價將是代建公司獲取利潤的主要手段和途徑，這也是代建公司在與投資者、用戶和承包商的四方博弈中的最優均衡。在施工承包招標過程中，低價競爭更加激烈，“關鍵在於資源，價格決定成敗”的復雜市場競爭效應更加明顯。
4.4在施工過程中，施工企業的剛性約束增加，彈性變小。由於代建公司是壹個商業化、社會化、職業化的專業化組織，員工大多是專業技術和管理方面的專家，項目投資的控制效果與其經濟利益直接掛鉤，必然導致嚴格的過程控制和嚴格的決算封頂制度。過去施工企業采用的中間過程通過變更和索賠增加收入的做法，已經沒有更多的彈性空間，剛性約束明顯增加。
代建制環境下施工企業的對策
從宏觀上看，代建制將對建築企業的戰略定位和組織結構調整起到導向作用；從微觀角度來看，代建制將給建築企業的營銷運行機制帶來新的變化。因此，施工企業應積極采取措施。
實施5.1代建制，強化代建企業作為市場主體的作用，是對原有建築市場主體的壹種新的格局定位和制度安排。現有的建築企業可以分為不同的市場和競爭水平。對於大型集團建築企業來說，需要仔細研究代建制下集團公司的總承包定位，這也是集團企業發展戰略中需要研究的內容。目前，代建制僅適用於政府投資項目，政府直接投資的市場份額有其容量限制，但從發展趨勢來看，代建制項目的應用範圍將會擴大。在北京，壹家大型房地產開發商聲稱自己的開發項目將采用代建制。壹般來說，集團施工企業在企業能力類型上要不斷快速地從施工總承包向項目總承包、向項目總承包演進，這也是國際大承包商組織結構和職能結構轉型路徑的壹般規律。舊的建設管理體制是國家發改委和建設部管理。國家發改委負責項目建設前期，建設部負責項目建設階段。項目建設前期的業務，大部分施工企業都不熟悉，能力也不具備。因此，大型集團企業應註重培養項目全過程總承包管理的綜合能力，壹是采用自然積累的方法，二是采用資源重組的方法。
5.2當企業處於施工承包商層面時，代建公司是施工企業客戶關系管理體系中的新成員。根據客戶關系管理的基本原理，應建立壹系列管理機制來滿足代建公司的需求並實現其價值。與建築公司建立長期的合作夥伴關系，目前的建築公司大多因為自身業務功能不全，需要與有實力的建築承包商合作，以達到優勢互補、資源互用的目的。
5.3認真研究代建制的運作模式和運作規則，探索和掌握對接代建企業的規律，保持和發揚以往代建企業在營銷方面的成功經驗，相應改變習慣做法中與代建制規則不相適應的部分。
5.4加強績效管理能力，認真研究和實施施工過程中降低成本的有效方法，從技術和管理方面進壹步探索低成本競爭下的利潤空間和生存之道。
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